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中国共产党执政七十年党建经验再思考

王长江
2019-09-18 07:24:38  来源:《党政研究》2019年第4期

  摘要:执政党和公权力的这种交互作用,是贯穿于执政后党的建设理论和实践之中的一条主线,也是党建研究的众多角度中一个特别重要的角度,可从党政关系、党内民主、基层党建、腐败治理四个基本方面来展开讨论。党政关系是执政党建设要面对的首要问题,这不仅因为它关系到掌权的方式是否科学、有效,更因为它决定着党的自身建设的目标和行为方式。发展党内民主,不仅仅成了改善党内政治生态和党内关系的需要,也成了发展社会主义民主政治的切入点,这本质上是一个如何既遵循民主政治的规律、又体现中国特色的问题。我们既不能延续苏联模式缺乏民主的弊端,也不可能采纳西方多党制,一个合适的选项,就是在党的领导下推进民主。改革开放后,基层党建已经从过去的行政依附型向国家与社会结合型转变。不过,这种转变仍是不确定、不稳定的,有时是摇摆的。基层党建怎样在公权力和社会之间找到自己发挥作用的关键点,是一个很需要进一步深入探讨的问题。对腐败与权力之间关系的深刻认识,我们党也经历了一个不断的深化过程,并逐渐用现代政治理念看待权力和腐败的关系,提出了“把权力关进制度的笼子”的重要观念,并对反腐败斗争从制度体系上进行了更为全面、深入的设计及实施,未来反腐败体系建设任务的艰巨性和复杂性仍不可小觑。

  七十年前,中国共产党取得了执政地位,在一个历史悠久、人口众多、经济社会“一穷二白”的大国成了执政党。执政给党的建设带来了一系列深刻变化:一方面,党要紧密围绕执政这个新的重大课题,提升自身的水平和能力;另一方面,公权在握的现实也不可避免地影响着党的肌体,使党的建设面临一系列新情况新问题。执政党和公权力的这种交互作用,是贯穿于执政后党的建设理论和实践之中的一条主线,也是党建研究的众多角度中一个特别重要的角度。沿着这条主线,本文就执政七十年党的建设的理论与实践谈几点认识。

  一、执政党建设的逻辑与基础

  由领导人民为夺取政权而奋斗的党,转而成为执掌政权、领导人民进行社会主义建设的党,这是这七十年党的建设的基本背景。对这一基本背景,研究者可以从不同的角度进行解读。譬如,可以着重放到现代化进程中去考察;可以从保持党的先进性角度来强调;也可以从维系党和人民群众联系的角度去认识;还可以从国际共产主义运动的视角来把握;等等。这些不同解读,各有自己的道理和逻辑,都能促使我们深化对党的建设的认识和思考。不过,从党掌握公权力和由此产生的党和公权力的交互作用的角度对这一问题进行的研究,总体不多,没有得到足够的重视。其原因大约有二。一是实践上我们党取得权力的方式具有特殊性,走的是一条马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合的独特道路,它使我们不容易从政治发展一般规律的角度去展开思考。二是在马克思主义诞生之时,尚没有一个无产阶级政党执政,因而这一理论无法对如何执政作更详细、更具操作性的回答,更无法对党和国家权力如何相互作用作出描述和分析。但是无论如何,这种状况和这个问题在今天的实践中所占的分量是不相称的。对一个已经长期执政七十年的党来说,忽视和回避这个问题的理由现在都已不复存在。

  执政党和公权力的交互作用有其客观规律性,在相当的程度上不以人的主观意志为转移。过去我们把这个问题看得比较简单,似乎主要是一个认识问题,只要让大大小小的掌权者有足够的觉悟,就能解决。其实,这个重大的课题,既关乎认识和理念,也影响行为方式,最后更落脚到制度和体制。例如,权力对掌权者有腐蚀作用。因为公权力大于个人权利,利用公权力可以做仅利用个人权利无法做到的事情,这就使任何掌权的个人都有滥用权力的可能性。无论什么阶级出身的人,也无论其觉悟有多高,这种可能性始终存在。不能仅靠个人的觉悟来防止这种滥用。这一点,已经在人类政治史上得到了充分证明。要从根本上防止权力运行失范,除了对掌权者个人保持较高的要求之外,更重要的,一是对公权力有足够的约束和监督,二是把这种约束和监督定型化为制度。这些年来,我们党加强对权力的监督和制约,提出“把权力关进制度的笼子”,表明对这个问题已经有了十分清醒的认识。

  但是,这种认识并不是执政伊始就已经确立。相反,获得这种认识经历了一个很长的历史时期,其间有曲折的探索,也有沉痛的经验和教训。大体说来,以改革为界,我们党执政经历了前后两个大的阶段。在前一阶段,计划经济作为基本体制,统御并主导着国家和社会生活的方方面面;在后一阶段,计划经济逐步退出历史舞台,被社会主义市场经济所取代。经济基础决定上层建筑。计划经济和市场经济意味着两种完全不同的权力配置方式。两个阶段依据的理念、理论和逻辑起点都不相同,党的建设的理念、实践取向和体制机制也因而有着完全不同的特点。

  毋庸讳言,在改革前这一阶段,仿照苏联和苏共老大哥的榜样,建立权力高度集中的政治经济体制,是党执政的一大特点。人们普遍把这个时期叫做“照搬照抄苏联模式和苏共模式”的阶段。其实这种说法不够确切,并不能准确地描述当时体制的基本特征。可以这样说:恰恰是多元因素,而不是单元因素,塑造了我国体制的特有形态。

  首先,我们党一开始很有走出一条自己独特道路的雄心壮志,其代表性理论即建国前就提出的“新民主主义论”。在取得抗日战争胜利后,我们党朝着这个方向作出了很大的努力。即使后来国共合作破裂,陷入内战,内战结束后,我们党也没有放弃这项探索。只是后来,确定了社会主义道路之后,我们想尽快追上苏联,进入社会主义,头脑不冷静了,才开始按苏联模式塑造社会,塑造党自己。

  其次,不可否认,在社会主义、资本主义两大阵营对峙、逼迫我们不得不“一边倒”的局势下,我们选择加入社会主义阵营,“照搬照抄”的痕迹才越来越浓重起来。因为“一边倒”意味着承认苏联是社会主义的老大哥,苏共是共产党的老大党。这个老大党又明确要求各国党按苏联的模式来建设社会主义,将此作为标准来判断各国社会主义的“成色”。在这种压力下,合适的拿来,不合适的也不得不接受,僵化的体制得以形成。

  再次,领导革命斗争的党在思维方式和行为方式上形成的惯性,对党的领导方式和执政方式有着不可忽视的影响。虽然我们党师从苏共,建党之初就遵守苏共的规范,但毕竟已经通过长期的“中国化”过程在自己的土地上扎下了根,并由此形成了自己独有的思维习惯和行为方式。这种高度集中统一的思维习惯和行为方式与苏共所认为的社会主义有着非常高的契合度,但确实又土生土长、根深蒂固。

  最后,当然还包括中国几千年政治文化的影响。我国客观上没有经历过资本主义阶段, 没有经过民主、个人自由、权利的发展。包括国民党在内,都深受这种传统文化的影响。对此,邓小平曾经有过尖锐批判。在上述多元因素综合作用之下,出现了两种状况:其一,从取向上讲,我们想摆脱苏联和苏共的影响,强调独立自主和独创性;其二,领导武装斗争的经历和选定计划经济使得党天然倾向于权力集中,因而实际上难以跳出苏联给定的模式。

  想摆脱而又难以摆脱苏联模式的困境,在后来的中苏冲突表现得最为典型。客观地看,斯大林逝世,资历较浅的赫鲁晓夫上台,为我们摆脱苏联人的控制提供了一个很好的机会,也是摆脱苏联模式的一次机遇。不幸的是,我们把分道扬镳的切入点选在了“赫鲁晓夫背叛斯大林”上。此时的赫鲁晓夫正想通过反对斯大林来确立自己的权威。这样一来,我们就不得不站在反对赫鲁晓夫否定斯大林的立场上。我们看到,在这里出现了一个“反作用力”,这个“反作用力”把赫鲁晓夫变成了想突破斯大林模式(当然他没有成功)的人,而我们自己则成了斯大林模式的忠实捍卫者。

  这种状况,给我们党的建设一个明确的塑形:它坚持计划经济为基石的苏式社会主义,并服务于这种权力高度集中的统制型体制。这样的党的建设有两个特别突出的特点:

  第一,虽然已经是无可置疑的唯一的执政党,却对权力缺乏足够深刻的认识,完全接受了苏共关于权力不受约束的一整套理念。列宁有一句名言:“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权,是不受任何法律约束的政权。”

  毋庸说,列宁讲这句话有特定的背景,不可作简单化的理解,但确实在认识上对共产党掌握的权力“该不该约束、如何约束”产生了较大的误导作用。对权力应该受到约束没有明确的态度,自然谈不上建立约束权力的制度。于是,对执政过程中出现的问题,仍然习惯回到个人、思想上来解决。沿用的方式就是整风,驾轻就熟地发起一次又一次的运动。直到“文革”,反修防修,打倒走资本主义道路的当权派,并没有跳出“运动治国”的思想藩篱。对权力的约束一直处在较低的制度化水平上。

  第二,对于“社会主义=计划经济”的等式坚信不疑。计划经济模式要求事无巨细包揽一切,导致党和权力混在一起,权力失去约束(这时候的权力滥用表现为特权)。在大包大揽的背景下,对于出现的问题,人们往往从“如何使权力更有效”的角度寻找解决办法,寻求权力的加强、再加强,而很少相反,到“如何约束权力”中去找答案。这就不可避免地使本已存在的问题变得更加严重。

  结果我们看到,党手中的权力集中了,但和民众的联系疏远了,党的威信下降了。在党的权力不断得到加强的同时,也不得不承受由于权力过分集中带来的一系列后果,如官僚主义现象、家长制现象、特权现象、干部职务终身制现象、个人迷信和个人崇拜现象等等。

  正是在这样的背景下,上个世纪80年代迎来了改革开放。

  改革开放阶段的目标实际上非常明确,就是解决前述阶段出现的种种问题,而且首先针对的是计划经济体制的一系列弊端,兴利除弊。当然,同样非常明确的是,改革一开始就不像人们想象的只是发展经济那么简单。它绝不仅仅限于经济领域,而是触及整个体制,经济、政治、社会乃至文化各个方面都包含其中。改革越是向纵深发展,越是如此。

  改革时代的特点和计划经济时代的特点一样鲜明。计划经济体制的最突出弊端是权力过度集中,统得过死。其他弊端也由此而来。在计划经济体制下,经济发展缓慢,社会缺乏生机,民众缺乏主人翁精神,原因在于利益机制没有建立起来,导致动力不足。改革从释放人们的利益追求开始。利益的背后是权利。所以,改革本质上是一个权利和公权力你退我进、彼此消长的过程。我们看到,改革恰恰是从权力和计划控制最弱的边缘地带发端,故被获得诺贝尔奖的美国经济学家科斯准确地称为“边缘革命”。从权力配置的角度讲,改革开放意味着开始改变权力没有边界地包揽一切的状态,从不受约束逐步进入有边界、受约束,从无限退向有限的过程。

  这种状况,自然对于党的建设有新的要求,促使党的建设的理念发生变化。在党中央文件和领导人的讲话中,开始“坚持和改善”党的领导并提,“加强和改进”党的建设并提,就是其中最为显著的标志之一。邓小平的说法最为明确:党的领导和党的建设要坚持和加强,但必须改善和改进;只有不断改善和改进,才能真正得到坚持和加强。

  党的建设的变化自然绝不仅仅表现在理念上。改革的取舍往往与观念的转变、体制的转型交织在一起,既互相促进,又互相掣肘,呈现出十分复杂的局面。与公权力的变革一样,党的建设自身的变革实际上也经历着若干不同阶段:先是在经济改革压力下被动退让、放松管制,让渡出一部分权力;尔后是在思想解放、观念转变的前提下,为了适应市场经济的发展进行主动探索;再后来,权力背后的利益浮出水面,在探索过程中利益越来越强地影响着权衡选择,改革出现胶着、博弈状态;再后来,党的领导和党的建设在“全面加强党的领导” 的要求下得到强化。我们还可以观察到这样的情况:由于长期以来党和政府的权力彼此没有明确的界限,下放和让渡权力也通常与“加强还是削弱党的领导”的命题纠缠在一起,这往往使争辩动辄上升为政治问题,使得探索本身包含着越来越高的政治风险,事实上逐渐变成了禁区。这是改革进入深水区的一个突出特征。

  沿着党建和公权力交互作用的主线,让我们从党政关系、党内民主、基层党建、腐败治理四个基本方面作一下更加具体、深入的考察。

  二、党政关系

  党政关系是执政党建设要面对的首要问题。这不仅因为它关系到掌权的方式是否科学、有效,更因为它决定着党的自身建设的目标和行为方式。

  掌权之初,在党政关系问题上,我们认同马克思主义政党的普遍观点,这种观点来自列宁。列宁强调,党要对国家进行领导,但党的领导是总的领导,不能代替和包办政府的工作。“党努力领导苏维埃的工作,但不是代替苏维埃”。需要强调指出的是,我们党对这个问题的认识并不单纯是受了苏共观点的影响,有相当一部分认识来自党在局部执政时的经验。早在井冈山革命根据地时期,毛泽东就指出:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”邓小平在他的著名文章《党与抗日民主政权》中也强调:“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,只有于有必要时用党的名义向政府提出建议的权力,绝对没有命令政府的权力。”他把以“党权”代替“政权”痛斥为“国民党遗毒”。在全国执政之后,党的领导人普遍保持了“党不能包办政府”的清醒认识。

  不过,事实上,在高度集中统一的计划经济体制下,避免“以党代政”是不可能的。我们知道,从列宁到斯大林再到赫鲁晓夫,一直到戈尔巴乔夫改革前(后来戈尔巴乔夫改革、苏共失去执政地位另当别论),苏共都始终未能解决好党政关系问题。计划经济体制的基本运行方式就是党和政府事无巨细包揽一切。每个环节都是总计划的有机组成部分,是实现整个计划的根本保证。所以,在执政状态下,只要接受了苏联计划经济模式,就不可避免地要采纳苏共的领导模式。在实践中我们看到,在我国,从1953 年新税制事件之后,党政关系朝着越来越混淆不清的方向发展。其间辅之以若干思想整顿运动,到1958 年正式确立了党政不分的一元化领导模式。

  以党代政,必然导致权力过度集中。权力过度集中是我国体制各种弊端的总病根。邓小平的这个“总病根”的提法,十分尖锐,一语中的。改革首先会触及到这个总病根。可以说,邓小平1980 年8 月的《党和国家领导制度的改革》一文,就是针对这个总病根来的, 被当之无愧地称为政治体制改革的纲领性文件。在邓小平和当时党的其他领导人的推动下,上个世纪80 年代上半叶,成为理顺党政关系的探讨最为全面、系统、深入的时期。

  可以看出,随着探讨深入,对这个问题的认识是在向前发展的。解决党政不分、以党代政现象的办法,自然是党政有所区分。最初,这种区分被称作“党政分工”。这个概念容易被接受,因为它的直接含义,是指党组织不要包揽那么多权力,而应在掌握主要权力的前提下,把一部分相对次要的、执行性的权力交给政府。它所涉及的内容,更多在权力的操作层面,不会引起政治问题,但也意味着,党组织仍然保留了大量原本属于政府的权力。这对于正在开始摆脱计划经济模式的改革而言,显然是不够的。在这种情况下,“党政分开”的概念开始流行。

  党的十三大明确接受了这一概念,并把党政分开解释为“党政职能分开”。“职能”很容易让人联想到“功能”。从功能上去区分党和政府,把这种区分作为解决党政关系的依据,迈出的是很大的一步。十三大确立了处理党政关系的基本内容和基本原则。这些原则,集当时对该问题探索之大成,是那一阶段改革的重要成果。所以,当后来有人对十三大报告的政治体制改革改革设想提出质疑时,邓小平明确表示,十三大报告“一个字都不能动”。

  在后来的实践中,有些方面出现了更加激进的提法。例如,有人认为提“党政分开”也还不够,应当提“党政分家”或“党政分离”。还有的人则主张“寓党于政”。不过,这些观点显然缺乏内涵,也不准确,未能得到人们的普遍认可。在另一些方面,由于旧的做法被停止,新的措施却没有跟上,改革出现了一些消极后果。例如,90%的党组被取消,各行其是的现象突出出来;不少党组织习惯于过去靠权力开展工作,现在没有了权力,工作失去了抓手,形同虚设;党组织不再掌握行政权力,党员和党务工作者有明显的失落感;等等。人们很容易把这些现象与“放弃”或“削弱”党的领导挂钩。因此,在发生了1989 年“政治风波”、加强党的领导和党的建设的要求重又强化之后,对“党政分开”的探索实际上逐渐停了下来。再后来,虽然邓小平“南方谈话”启动了新一轮改革,建立社会主义市场经济体制的明确目标客观上也促动着对党政关系的新一轮探讨,但由于种种原因,这项改革始终没有回到已有的起点。

  “分开”的路没有走通,还普遍出现了党政不协调、相互扯皮、彼此打架的现象,这对于实现党的领导显然是不利的。鉴于此,党的十八大明确不再沿着这个思路继续探索,而是提出了加强党的全面领导的要求。为落实这一要求,十八大以来陆续出台了一些新举措。加强党的全面领导成为今天我们党处理党政关系的一个重要遵循。在强调“加强”同时,中央也明确指出,“全面领导”,“党领导一切”,并非主张党政不分,也绝不是回到党政合一。显而易见,对党政关系来说,这是一个与过去有很大不同的空间和平台,需要进行更加深入的探索。无论如何,党政关系都仍然是一个有待在理论上和实践上进一步研究的重大课题。

  党政关系问题之难以解决,原因在它的极端复杂性。说它复杂,是因为就本质而言,它必须同时回答好政治学的两个重大命题:一是如何提高执政的有效性,二是如何增强执政的合法性。这两个重大命题相互联系,相辅相成,同时相互之间又有一定的张力,十分难以拿捏。

  理顺党政关系,首先要解决的是执政有效性或科学性问题。坚持党的领导,目的在于保证政权运行能够不折不扣地体现党的路线方针政策,体现党领导的政府给人民提供的是最优质的服务。但是,客观上,在我们这样的体制中,党的系统和政府系统同时独立存在、同时运行,两者共同行使同一套公权力,相互之间必不可免地会产生摩擦和掣肘。如何把这种摩擦和掣肘降至最小,使公权力的效能得到最大化的发挥,是党政关系是否科学的一个重要评价标准。政治系统只有健康有效地运行,党对政权的领导才能显示出其意义。

  党政关系的处理,同时又与执政合法性问题密切联系着。党政关系是否科学要用执政的有效性来判断,但效能却不是处理党政关系的唯一标准。如果仅仅落脚在效能上,那么,完全可以把党和政合为一体,集所有权力于党组织,从而从根本上杜绝职责不清、推诿扯皮、政出多门的现象。但是,为什么从列宁开始,共产党执政都一直强调党不能和政府混淆,不能包揽政府事务?道理在于,政党和政府是两种不同性质的组织,职责、功能、权属关系都完全不同。现代政府属于权力组织,是公权力的合法载体。根据民主政治的原理,公权力系由民众为自身的生存和发展让渡出一部分权力集合而成。掌权者依照由此衍生的程序和规则得到权力、掌握权力,才能取得人们的认同,人们才肯服从。这就是我们所说政治学意义的合法性。政党则是有共同政治价值追求的人们自愿组成的社会政治组织。它和一般社会组织相区别,只是因为它不是一般性地以捍卫自己的利益为目标,而是把掌握公权力或对公权力运行施加影响作为目标,来追求某种价值(其中也包括利益)的实现。政党按照自己的这些逻辑和功能发展自身、开展活动。政党完全融入政府,政党就不再是政党,就会国家化、行政化、官僚化;政府按照政党的逻辑运行,同样会使民众和公权力之间的特定关系出现紊乱。所以,政党既要介入和影响公权力的运行,又不能因这种介入而扭曲公权力运行的逻辑,使民众和公权力的特定关系发生脱节,才可在民众广泛认同的基础上执政。这是执政合法性对党政关系的要求,也是理顺党政关系的难点所在。

  理顺党政关系的实践可以有阶段性的划分和偏好。针对存在的问题,这一阶段可能重点关注效能问题(例如近两年推进的党和国家机构改革),那一阶段可能执政合法性问题又突出出来,成为关注的重点。这种阶段性特点和偏好是允许的。但是,从长远看,执政合法性和科学性互为基础、相互支撑、相辅相成。良好的制度化的党政关系只能在执政合法性和执政科学性有机结合的基础上产生。

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编辑:张苇柠

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