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国外劳动争议处理机制改革发展的共性特点

李红建 侯海军
2019-11-01 16:40:03  来源:人民法院报

  编者按:随着经济全球化进程的加速,各国劳动争议处理制度和机制也同样面临全球化、共性化的考验和要求,不少国家进行了劳动争议处理制度及机制的改革和完善。本文总结了一些国家和地区近年来在劳动争议处理机制改革发展中的共同特点及发展趋势。敬请关注。

  世界各国对于劳动争议处理制度的设计,包括劳动争议处理机构、程序和规则不尽相同。这种制度及机制上的区别与各国的政治制度、政治结构、历史传统,经济发展阶段、法制建设水平、工人阶级力量的大小等都有着紧密联系。

  从目前世界范围内的劳资斗争、劳资争议的情况看,虽然劳资矛盾尖锐的情况在少数国家是存在的,但总的趋势是劳资矛盾趋于缓和,这与大多数国家及地区劳动争议处理机制设计合理、运转顺利是分不开的。在促成劳资力量趋于平衡,尽可能缓和劳资矛盾并减少劳动争议发生的指导思想指引下,在一些国家及地区劳动争议处理制度中,有利于劳动争议解决的经验得到了总结和推广。

  一、重视改革和完善劳动争议处理制度,加强对劳资关系的法律调整,努力争取劳资关系的和谐发展

  劳资双方利益处于对立,当利益发生冲突、难以达成和解的时候,就可能发展为对抗。运用法律手段来调整劳动争议处理,使劳动争议发生时有法可依,依法保护劳资双方的合法权益,是西方大多数国家处理劳动争议的一项基本政策。第二次世界大战以后,主要资本主义国家意识到劳工力量的强大,纷纷加强劳动法包括劳动争议处理法等法律制度建设,大多数国家都先后制定了劳动关系调整法、工会法、劳动争议处理法等涉及劳动争议处理方面的法律法规,有的还制定了劳动法典。

  在劳动法律制度的建立中,尽管立足于“劳资力量平衡”,但还是在一定程度上体现了对劳工利益的保护,以努力促进劳动争议以和平方式解决。同时,各国纷纷建立相应的官方、半官方的劳动争议处理机构,及时处理劳动争议,监督劳动法律的实施,也较有效地化解了大量的劳动争议。

  二、将劳动争议区分为不同类别,实行司法程序和非司法程序分轨制,建立不同的争议处理机制

  劳动争议是存在其性质区别的。德国等大陆法系国家在劳动争议处理法律制度中,对劳动争议进行了分类,虽然称谓不同,但基本上还是可以归纳为权利争议和利益争议两类。

  权利争议,是在履行已经存在的并且是通过法律规定或合同约定的权利义务中发生的争议。利益争议,是在原有集体合同确定的利益之外,因要求重新确立新的利益发生的争议。两者的主要区别表现在:权利争议是当事人私法上权利的争议,一般提交法院解决;利益争议实质上是劳资双方对劳动条件的继续维持或变更意见不统一引发的争议,不是单个劳动者的个人权利问题,而是劳资双方在社会经济利益上的一种群体性或整体性冲突,争议的解决目的以及解决方式通常是建立新的集体契约,约定新的劳动条件,基于“缔约自由”的原则,公权力一般不予干涉。如果发生争议,一般通过中立的、非司法机构以及调解、调停、仲裁等非司法途径予以解决。

  正是基于权利事项争议和利益事项争议的区分,大陆法系国家普遍对两类争议的处理实行双轨制。对于权利争议,尽管也提倡调解和协商,但按照“司法最终解决原则”,都赋予其法律上的可诉性,争议双方当事人最终可以寻求司法机关的救济和处理。而对于利益事项争议,由于争议的事项在争议时并未正式得到双方确定,争议解决的途径在于将这种尚未变成现实利益的利益上升为新的集体合同中的利益,因此,普遍认为利益争议事项并不具有法律上的可衡量性,不通过司法途径处理,但不少国家相应地对利益事项争议设定了专门的调解和仲裁处理程序,日本等国家还采取了政府公权力强行介入调整的方式解决争议。

  一些国家对劳动争议作了个体劳动争议和集体劳动争议的区分。个体劳动争议指的是劳动者与用人单位签订单个劳动合同订立和履行中发生的争议。集体劳动争议是指集体谈判过程中,因企业或劳动者集体一方是否愿意继续谈判或者是否同意变更集体合同内容而引发的争议。实际上,个体劳动争议可以归属于权利争议之类,集体争议则可以归于利益争议。

  在英国、美国等判例法国家,并没有在概念上将劳动争议作分类区分,但在具体劳动争议处理中,对于涉及工会集体谈判的争议和劳资个体的劳动合同争议也进行了不同区分。

  三、劳动争议处理机制上的三方参与原则,成为妥善解决劳动争议的一项基本原则

  劳动争议的当事双方是雇主(企业)、雇主团体(企业集团)和雇员(劳动者)、雇员团体(工会),双方的利益是对立的,这就需要一个代表公共利益的参与者,居中调停两者的矛盾。国际劳工组织在1919年成立之初制订的《国际劳动组织章程》中,就确立了组织机构上的三方参与原则,即它的所有机构都是由政府代表、雇主组织代表和雇工组织代表三方组成,立足于通过协商解决劳动争议。

  随后,世界上很多国家劳动立法中都采用了这一原则,将三方参与原则作为劳动关系调整的基本原则和工作机制。比如,德国劳动法院在审理劳动争议案件中,初审法院由一名职业法官和两名名誉法官组成,其中一名名誉法官来自雇主团体,另一名名誉法官来自雇员团体;二审法院法官组成也采取了相同的组织模式。美国劳动仲裁机构的组成也采用了三方参与的组织结构。劳动仲裁庭的组成,不管是常设机构还是临时仲裁庭,都由劳方代表、资方代表及职业仲裁员三方组成。法国受理劳动案件的一审法院、上诉法院和最高法院劳工法庭,均由职业法官、工会推荐的兼职法官、雇主组织推荐的兼职法官三方面人员组成。

  四、调解、调停工作贯穿劳动争议处理全过程

  许多国家非常重视并主张尽可能运用调解、调停等手段促成劳资争议的妥善解决。一些国家甚至把调解作为仲裁、诉讼的前置程序或者作为仲裁、诉讼开始后的必经程序。

  在英国,调解是处理个体劳动争议的主要方式。如果发生个体劳动争议,先由劳动咨询调解仲裁委员会进行调解,调解协议具有法律效力,双方必须依协议履行。调解不成的,当事人一方才可以提起诉讼。

  在美国,劳动争议发生后,联邦调停调解局及其地区办公室可以应双方的同意参与企业内部劳动争议的调解。在此基础上,它还可以开展预防性调解,即在劳资双方集体谈判过程中主动提前介入,协助双方达成协议;或者在劳资双方出现争议时应邀实施调解。对于邮政和铁路、航空等大型行业发生的劳动争议,美国国会专门制订单行法,规定调解是前置程序。

  法国设立了全国及各地区的劳动调解委员会,如果发生集体劳动争议,该委员会负责召集劳资双方代表进行调停。另外,区别于劳动调解和仲裁程序,法国还建立了“中间人调停”制度,即发生集体争议后,劳动事务部长可以应一方当事人的申请,启动实施调停程序,向双方提出解决争议的方案。

  对于集体劳动争议,瑞典建立了“强制调解”制度,国家设立调解办公室,该办公室专门负责调解雇员或者雇员组织与雇主或者雇主组织在集体谈判中发生的争议。这种调解是一种强制性调解,调解办公室只要认为有必要,可以在不征得争议双方同意的情况下,即可以任命一名或者多名谈判代表或者调解员介入并主持协调和谈判。

  五、仲裁作为处理劳动争议的重要手段,呈现出专业化、民间化、终局化的发展态势

  传统意义上,劳动仲裁往往被用作解决集体劳动争议的主要手段,但是从近年来的发展看,在不同法系及不同法律传统的国家,仲裁在处理劳动争议中的作用和地位发生了一定的变化。一些国家的仲裁机构目前已经不再局限于对集体争议的处理,大量的个体劳动争议也可以自愿达成协议申请仲裁。

  在美国,劳动争议仲裁被认为是解决劳资纠纷的主要手段。在有些国家,劳动争议仲裁机构的仲裁员均为独立的个人,不代表政府、某个集团或者团体的立场,独立仲裁。

  仲裁员一般由社会公信人士组成,有的还由法官或者律师、法学教授兼职,法律业务知识水平、道德水准和社会公信度较高,足以保证仲裁庭处于中立立场。司法机关一般不介入劳动争议的解决,只有因仲裁程序违反法律或者有足够证明仲裁庭组成人员徇私枉法的情况下,才介入审查,并且对于变更仲裁结果确定了近似于苛刻的条件,基本上不会更改仲裁结果,以树立仲裁权威。在仲裁和司法的关系上,“或裁或审”的模式为多数国家所采用。

  六、政府介入处理劳动争议的主动性增强

  20世纪80年代前,各国政府对于劳动争议一般采取不主动介入的做法。但是这种情况已经出现了很大的变化,近年来,很多国家政府更加重视劳资争议的处理问题。

  一些国家专门成立了由政府组织的官方或半官方的处理劳动争议的机构,如日本设立的劳动委员会,澳大利亚设立的产业关系委员会。这类机构不仅承担着处理劳动争议的职能,还承担了部分政府行政职能。如日本的劳动委员会就负责查处不当劳动行为。美国的国家劳工关系委员会除了负责审查集体谈判中工会代表雇员参与谈判的资格外,还有一项重要的职责是,作为公权力机构直接处置雇主或工会任何一方无正当理由、拒绝集体谈判的不正当劳动行为,有权对有不当劳动行为一方进行经济处罚并可交付法院强制执行。

  七、劳动司法作为解决个体争议(权利争议)的最终解决途径,得到了更为普遍的重视,各国劳动司法体制的独立性和专业化程度不断提高

  在20世纪70、80年代以前,多数外国政府及立法、司法部门对于劳动争议的关注点主要放在集体争议(利益争议)的解决上,这主要是由于利益争议涉及的劳工数量多,对经济和社会的影响比权利争议要大得多。相比较而言,权利争议仅涉及当事人的个人权利,一般影响性小,公众知晓程度低。

  随着各国集体争议处理机制的完善,普遍出现工会力量弱化,影响力减小的现象。在美国,劳工运动的衰落极为显著,工会化水平和罢工强度都在不断下降。多数国家的工会密度从20世纪80年代以来呈现持续下降趋势。主要资本主义国家的集体争议数量出现明显下降。同时,由于经济的下滑和国际金融危机的影响,各国失业率上升,个别劳动合同争议大量增加,引发的矛盾逐渐突出。各国都纷纷开始转而重视个体劳动争议的处理。在这一背景下,劳动司法得到了各国的重视和加强。劳动争议司法处理机构出现了独立化、专业化的趋势,一些国家对劳动争议案件审判程序也进行了相应的改革,向专门化、简易化、便捷化方向发展。

  (作者单位:江苏省高级人民法院 南京师范大学法学院)

编辑:迟语洋

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