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怎样认识和推进京津冀公共服务一体化

孟庆国
2019-04-15 07:45:58  来源:学习时报

  核心阅读

  在大力推动实现国家治理体系与治理能力现代化的今天,京津冀公共服务的区域协同发展需要基于三地发展的现实需要,在顶层设计层面从价值导向和制度构建两个维度同时着力。首先,京津冀公共服务一体化的价值导向应该破除以往对绝对均等化的追求,本着实事求是、立足实际的原则,循序渐进地推动其在公共服务领域的相对的、渐进的与动态的一体化发展进程。其次,基于当前京津冀三地所面临的战略定位差异化、动力机制缺位以及跨域区体系割裂等困境,京津冀公共服务一体化的制度构建可尝试从构建互惠利益格局、打造一体化标准融合体系与综合运用新兴信息技术入手,探索三地协调发展的新路径。

  京津冀公共服务一体化是京津冀区域协同发展的重要目标,也是突破京津冀发展瓶颈、建立京津冀内生可持续发展的动力机制,须围绕有序疏解北京非首都功能,进行战略性、前瞻性、全局性的制度设计和制度构建。

  如何理解京津冀公共服务一体化

  京津冀公共服务一体化本质上指的是三地公共服务资源的再分配与公共服务供给体制的重组。在分配与重组的过程中,公共服务一体化的导向也在与京津冀区域协同发展实践的磨合与适应中进行不断调试。京津冀一体化概念提出伊始,就被界定为公共治理一体化、公共政策一体化、产业发展与布局一体化、社会发展与公共服务一体化、公共财政储备一体化。在这其中,一体化被更多地视为一种绝对的均等化或等同化。而从实际情况来看,京津冀三地在经济发展水平上存在着一定的落差,北京和天津在城市体量上优势明显,并集聚了海量优质资源,整体发展水平在全国领先,对河北省的发展有着显著的“虹吸”效应。而河北省在城镇化进程中相对缓慢与落后,无论是在经济发展水平还是在公共服务供给能力方面,均处于相对弱势地位。另外,三地对公共服务资源分配与体系构建的现实需求同样具有显著差异,并且在公共服务提升上的目标定位也各有侧重。因此,在区域内部发展不平衡、公共服务资源配置不完全均衡的情况下,推进京津冀公共服务的绝对均等化存在着目标诉求过于理想化问题,在实践中的运作效果通常也并未达到预期。

  基于此,近年来京津冀协同发展的顶层设计开始朝着更为理性也更为实际的价值导向转变。2015年4月,中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,明确提出坚持问题导向,以京津冀城市群建设为载体,着力调整优化经济结构和空间结构,着力推进产业升级转移,着力推动公共服务共建共享,努力形成京津冀优势互补、互利共赢的发展新格局。在“京津冀协同发展”战略导向下,京津冀公共服务一体化在实践过程中,将京津冀三地产业结构差异明显、发展差距过大、政治和经济地位不平等的现实情况加以通盘考虑。2019年1月,习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上进一步指出,京津冀协同发展战略的落实要以“疏解北京非首都功能”为核心,通过三地间区域功能的重组实现发展成果的共享。

  因此,就其本质而言,京津冀公共服务一体化不再简单地追求三地公共服务的绝对均等化,而致力于探索三地在公共服务供给上的相对的、渐进的、动态的一体化。其中,相对一体化强调京津冀三地能够在挖掘自身优势、弥补自身劣势的基础上构筑相互间功能互补、标准耦合的公共服务供给机制,减少生产要素在三地间的流通成本和适配成本;渐进一体化强调京津冀三地能够在有效识别本地经济社会综合发展现实特征的基础上,聚焦当前阶段三地所共同面临的“疑难杂症”,有选择性地优先在重点领域确立协同发展战略,并在经验总结的基础上不断地通过“以点带面”来实现京津冀三地的全域协同发展;最后,动态一体化则强调京津冀三地能够在规划框架下,结合阶段发展特征与时代特色要求,不断地对既成协同体制进行适应性调试。

  推进京津冀公共服务一体化应认识到的几个前提

  京津冀公共服务一体化是京津冀协同发展中最为复杂、任务量最大且需要有效解决的棘手问题,它既关涉到该地区广大民众的改革成效“获得感”问题,又与区域社会、经济、文化、制度等资源配置休戚相关。

  在把握好京津冀三地战略定位差异化的前提下,有效推进区域协同问题。推进京津冀公共服务一体化,首先应明确这一区域的特殊性。与长三角、粤港澳大湾区等区域定位不同,京津冀地区在我国有着特殊的政治定位。从《京津冀协同发展规划纲要》对三地的定位来看,北京市被定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”,天津市被定位为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”,而河北省被定位为“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级实验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。这种定位突出的是“有序疏解北京非首都功能”的战略核心,京津冀协同发展仍然是以满足北京市可持续发展的实际需要为基本依托和第一要务。因此,需认真思考基于差异性战略定位而带来的区域有效协同问题。

  建立并解决好京津冀三地在公共服务供给中的动力协作机制问题。京津冀公共服务一体化的推动不仅需要强有力的中央政策支持,更需要京津冀三地建立持续的动力协作机制。其中,财税机制是最为重要的动力协作机制。当前我国实行的是“分灶吃饭”财政体制,这种体制确立了公共服务事权由地方财政负担的基本原则,这使得公共服务供给与地方财政能力直接相关。从数据来看,在教育、文化、医疗卫生等方面的人均财政支出,河北省分别为京、津两地的1/8、1/2。与此同时,城市基本公共服务由公共财政承担,农村绝大部分公共服务则由集体或农户通过自筹资金的方式来解决。考虑到京津两地较高的城镇化水平,以及河北省腹地广阔的农村地区,推进京津冀公共服务一体化应着力解决好三地在公共服务供给方面的协作机制问题。

  京津冀公共服务一体化的制度建构

  作为一项系统性工程,京津冀公共服务一体化须在利益格局、标准体系、信息技术支撑等方面进行前瞻性、战略性的制度建构和优化。

  构建互惠的利益格局。互惠是一种有效促进区域协调发展的原则,它不仅可以约束行动主体的利己行为,还能够借此化解集体行动所面临的复杂困境。考虑现行公共服务事权的财政负担机制,可探索建立三地间公共服务财政支撑的相互补偿机制。具体来说,跨区域的横向财政转移支付机制可以进一步提高弱势地区的公共服务水平,提升其对北京疏解人口的承载能力,尤其可以选取部分与疏解北京非首都功能相关的领域作为试点,展开针对性的协同共建。例如,可以尝试在医保、养老保险等领域着力探索京津冀三地在养老服务财政补贴上“钱随人走”的新路径。

  构建一体化的标准融合体系。标准化是实现公共服务一体化的制度基础。针对京津冀一体化进程中基本公共服务建设的困境,可尝试以标准化为基础,规范京津冀三地基本公共服务一体化运作。首先,统一京津冀区域内公共服务的标准,实现域内标准的互认与对接。确定区域内基本公共服务清单,以基本公共服务为示范突破口,对基本公共服务标准进行简化、统一、对接、联通,并纳入统一的区域标准体系,促进区域内基本公共服务资源的有序流动与有机融合。其次,在区域基本公共服务标准一体化的基础上,进一步拓展公共服务标准化的领域和范畴。以基本公共服务标准化示范项目推动标准化在其他公共服务领域的建设,将更大范围和更多领域的公共服务项目纳入标准化建设轨道。此外,标准化建设的有效推行必须建立在明确的考核、监督与问责机制上。因此,基于中央统筹的京津冀三地政府间权责分配机制需要三地政府在充分协商与沟通的基础上,清晰界定各自在相应的公共服务领域中推动标准化制定、实施与评估的职责。

  大数据手段,助力公共服务资源共享和功能互补。京津冀区域协同发展应从提升公共服务一体化的信息供给水平上入手。首先,可依托互联网等信息技术手段进一步优化提升政府的公共服务供给效率,缩小京津冀三地在公共服务资源分配和供给机制上的区域差异。其次,借助一体化网上政务服务平台建设的契机,基于线上线下双线融合,通过数据联通等手段进一步缩小京津冀三地在公共服务供给上的协同困难,并充分发挥“互联网+”模式在便民服务上的优势,推动公共服务供给的便捷化与智慧化。最后,加强信息基础设施建设,运用智能终端、大数据、云服务等新兴信息技术手段,一方面精准识别获取各区域居民的个性化公共服务需求,以提升京津冀各地政府提供跨区域精准服务的水平,另一方面通过信息化建设进一步推进基础公共服务资源的整合共享,并以此服务于三地在多元领域上的协同发展。

  在大力推动实现国家治理体系与治理能力现代化的今天,京津冀公共服务的区域协同发展需要基于三地发展的现实需要,在顶层设计层面从价值导向和制度构建两个维度上同时着力。首先,京津冀公共服务一体化的价值导向应该破除以往对绝对均等化的追求,本着实事求是、立足实际的原则,循序渐进地推动其在公共服务领域的相对的、渐进的与动态的一体化发展进程。其次,基于当前京津冀三地所面临的战略定位差异化、动力机制缺位以及跨区域体系割裂等困境,京津冀公共服务一体化的制度构建可尝试从构建互惠利益格局、打造一体化标准融合体系与综合运用新兴信息技术入手,探索三地协调发展的新路径。

编辑:张苇柠

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