——处理好我国民办教育发展的三大矛盾

      我国民办教育正处在重要的历史节点，随着《民办教育促进法》的修订，民办教育将进入一个分类管理的新时代，民办教育发展既面临机遇，也面临挑战。在这个时候，各种矛盾交织，包括历史和现实的矛盾、国家法规和地方多样化政策之间的矛盾、政府和民办学校举办者之间的矛盾。在这个政策的窗口期，如何把握底线思维，防范出现重大风险，从而实现民办教育稳中求进、健康发展，是需要思考和研究的重大课题。
      目前全国政协经济委员会正围绕“完善非营利性和营利性分类管理制度，实施差别化扶持政策引导民办教育发展”议题开展调研。
      习近平总书记说，“历史不能选择，现在可以把握，未来可以开创。”民办教育要向前发展，也要尊重历史、把握当前、创新未来，正确处理好下面三个方面的矛盾。
      要处理好历史和现实的矛盾
      民办教育复苏于改革开放初期，兴起于上世纪90年代初。邓小平同志南方谈话，进一步解放了人民的思想；而中共十四大则确立了社会主义市场经济体制。这就促使民办教育从少到多、从小到大、从弱变强，走过了一条筚路蓝缕、砥砺前行、开拓创新的道路。
      改革开放40年来，民办教育的兴起和发展，既弥补了政府财政投入的不足，打破了国家包揽教育的格局，推动了教育的公平和均衡，同时也促进了终身教育和学习型社会的建设，满足了老百姓对多元教育选择需要。所以，民办教育对中国教育的改革和发展功不可没。
      今天，我们进入新时代，迈入新征程，党和国家对教育发展提出了新方略。特别是去年召开的全国教育大会，对教育高度重视，再次强调要将教育放在优先发展的战略地位，使教育同党和国家事业发展要求相适应，同人民群众的期待相契合，同我国综合实力和国际地位相匹配。总书记说，“教育是党和国家事业发展的先手棋”。财政性教育投入占GDP的比重，已经连续7年保持在4%以上。今年，李克强总理所作的政府工作报告在谈及公共支出时，只有教育与GDP挂钩。总理表示，财力虽然很紧张，但国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上，中央财政教育支出安排超过1万亿元，地方财政投入2万亿元，总共3万亿元。这显示了党和政府对教育工作的极端重视。
      新中国成立70年来，特别是改革开放40多年，我国教育确实取得了巨大成绩。从没书读、到有学上、再到上好学，这和我们国家从站起来、到富起来、再到强起来，是相适应的。但是，在这样的情况下，也出现了一些不和谐的声音。一是民办教育“退场论”。不外乎有这样一些理由：国家有钱了，不再需要民办教育来弥补财政投入不足了；民办学校以营利为目的，尤其民办幼儿园高收费导致了入园难和入园贵等等。二是民办教育“限制论”。持这一观点的人认为，民办学校挤压了公办学校发展空间，因此要调整民办教育政策，限制其提前招生、跨区招生的自主权。
      事实难道果真如此吗？非也！对此，需要正本清源。截至2018年，各级各类民办学校数已超过18万家，占学校总数的1/3强；各级各类民办学校在校生达5300多万人，占学生总数的1/5。也就是说，3所学校里有1所是民办学校，5个学生里有一个在民办学校读书。其中，民办学前教育的发展，使学前教育幼儿入学率从10年前不到40%提升到目前的80%，更是贡献巨大。民办教育这么大的体量，如果退场，光靠公办教育，显然难以承担起如此庞大人口的教育需求，更难以满足老百姓对教育的多样化选择，会造成中国教育大厦的倾斜和失衡，会对社会的稳定和国家改革开放形象造成很大的损害。如果退场，由国家来包揽教育，和教育有关的行为主体参与教育的积极性必将受到重挫，教育单一化必然导致教育的僵化和退化。如果退场，以学前教育为例，国家将不得不多花20倍以上的财政支出，才能维持现有的入园率，这在原来国家投入严重不足的情况下，简直是不可能实现的事情。只是简单地采取扼制民办幼儿园发展的办法，入园难入园贵矛盾非但得不到解决，还会不断激化，甚至以其他方式表现出来，引发出新的社会矛盾。
      现在有人要民办教育“退场”，有人提出要限制民办教育的发展空间。对此，我认为这不符合实践需求，对“办人民满意的教育”无益。
      要处理好国家统一政策和地方多样性的矛盾
      中国幅员辽阔，各地方的差异很大。同样是办教育，存在区域、城乡、校际差异；区域之间存在发达地区和欠发达地区差异；欠发达地区存在人口稠密县城和农村之间的差异，不同程度存在城挤、乡弱、村空现象。
      我随全国政协教科文卫体委员会到连片贫困地区调研学前教育，发现一方面各级政府大兴土木，建造了大量幼儿园，的确使得幼儿入园率得到了快速上升；但另一方面，很多幼儿园徒有四壁，没有玩教具，没有图书，师资多是从小学、初中转岗来的，孩子们只是“排排坐，吃果果”。
      在我看来，如果幼儿园质量很差，包括没有合格师资，没有必要的教学条件，“圈养”不如“散养”。让孩子接触大自然，父母陪伴某种程度比关在质量差的幼儿园效果更好。
      现在的论坛，多是针对一批发达地区的民办学校，有企业举办的民办学校，也有上市资本运作的民办学校，还有集团化管理的民办学校，他们面临的是如何在激烈的市场竞争中力争上游，做大、做强、做特的问题。但是，还有另一类很极端的情况。我曾经受教育部委托到河南杞县调研私学泛滥情况。实地走访后，发现很多“私学”和一般概念的民办学校相去甚远，有的甚至人畜混于一室。问家长为何愿意把孩子送到这样的私立学校读书，家长说这些学校的老师特别负责、温和，孩子在这些私立学校有水喝，没有摊派的教辅材料，就这么朴实的三条。所以，尽管在同一片蓝天下，民办学校之间的差距还是很大的。国家统一的民办教育政策，还要兼顾地方发展的差异性，兼顾学校之间的差异性。
      总体上看，国家对民办教育的政策已经明确。今年两会期间，中央领导同志在参加上海代表团审议政府工作报告的时候，指出教育全部靠公办不行，还是要鼓励支持民办教育发展，但同时要规范民办学校办学行为。义务教育阶段不允许办营利性学校，要赚钱，没有可能，这是国家已经确定的大政方针，也是人民群众关注的重大问题。
      进入新时代，对民办教育只有分类管理，才能从根本上破解民办教育发展的瓶颈问题，而实施分类管理，就必须修旧法、出新政。
      2016年11月，全国人大二十四次常委会已经作出了关于修改民办教育促进法的决定（简称“新法”）。之后，国务院出台了30条意见，教育部等部委同步推出了有关民办学校分类管理的实施细则和营利性民办学校监督管理实施细则（简称“新政”）。
      新法新政有关分类政策的设计，以负面清单方式开放相关学段营利性教育，更加放宽社会力量参与办学的领域范围，进一步厘清了两类学校所适用的不同扶持政策体系，等等。
      要使这些制度和政策真正落地，就必须考虑中国各地发展的差异性，兼顾不同地方的实际情况。按照全国人大常委会授权和国务院文件要求，当前，已经有29个省级人民政府制定和出台了相关配套文件（实施意见）。现在，面临的挑战是，民办教育分类改革在地方层面还存在比较严重的“中梗塞”现象。具体表现在：已出台配套文件的省城，存在照搬照抄、无所作为、敷衍塞责、回避矛盾；也有地区分类扶持政策不明确，鲜有干货；还有大部分地区对现有存量民办学校如何平稳实施分类，缺少过渡措施，多数规定可操作性不强。
      当务之急是，各地须按照国家授权和要求，尽快出齐、出好配套文件，切实增强文件的可操作性和可执行度。当前，关键是要细化存量学校分类过渡的政策规定，要具体明确现有学校转设所涉及的财务清算范围和组织方式、缴纳税费的种类和标准、补偿奖励的额度和取得方式等。其中，涉及举办者利益攸关的问题，如剩余财产的奖励和补偿，不应含糊其辞，拖延不决。同时，还要最大程度简化分类转设程序，尽可能减免相关规费，降低分类管理改革的制度性交易成本。
      总之，国家统一的政策一定要和地方实际相结合，和民办教育相关行为主体的诉求相适应，让民办教育投资者、管理者有获得感和安全感。
      要处理好改革开放、经济发展和民办教育发展之间的矛盾
      去年以来，我国经济社会发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势。要处理好改革开放、经济发展和民生保障的关系，必须正确评估和恰当管控好以下问题：各种外部风险影响显现有多大？经济下行压力到底有多大？民生问题会不会更加突现？当前和今后一个时期，我国最大的民生问题是保就业，稳增长首要是为了保就业。就业保不住，经济增长是句空话。改革开放、经济建设、民生保障三者关系交织，不一定是朝一方向发展的，有时甚至会背道而驰。改革开放着眼长远，民生问题立足当前，很多改革从长远看是必要的，但从当前看，会有一定风险，两相权衡很重要。
      坦率地讲，这些年，各级政府花在民生事业（包括教育在内）的钱不算少，但很多投资存在浪费现象，尤其是一些发达地区的大城市。譬如，不少公办中小学一到假期就大兴土木搞装修，瓷砖换大理石，大理石换花岗岩；而在一些大学，还存在仪器设备买了几年不拆封的现象，乱花钱、突击花钱，司空见惯。投资没有效益，钱花了，机制没有形成，这是大问题。
      针对至上而下关心的学前教育发展问题，我认为，在预期今年我国经济比较困难的情况下，发展学前教育一定要尽力而为、量力而行，建议有关部门坚持问题导向，针对当下横在学前教育面前的“三座大山”（即投入不足、师资匮乏、编制紧张），采取有针对性的措施。这些年，民办幼儿园蓬勃发展，机构总数已达17万家之多，占全部学前教育机构的63%；在园幼儿人数达2300多万，占全部在园幼儿的56%。江西、福建等省民办幼儿园数量占比更是在80%以上。我认为，要扎实解决这些突出和紧迫问题，不能全国齐步走，一刀切、一锅煮、一律化，必须打破既往制度桎梏，创新思路，花钱买机制。形成公、民办幼儿园共同发展的格局。为此，我提出了以下几点建议：
      一要加大对学前教育的投入。当前，国家对学前教育的投入太少了。学前教育经费仅占财政性教育经费7.65%，与义务教育45.49%、高中15.60%、高教26.10%相去甚远，导致幼师待遇提高缺乏财政基础。所以，首先是要调整结构，优化投入结构，切实提高学前教育经费比例。各地应视经济发展水平，稳步提高幼儿园生均经费标准和财政拨款额度。应在教育费附加中划出一块用于幼教事业，并允许从中列支幼师福利待遇。同时，对欠发达地区尤其人口稠密的乡镇，加大学前教育财政转移支付，实施专项补助。
      二要实行同工同酬，解决幼师同行身份问题。调查中了解到，大量公办园教师同工不同酬，为数不少的无编教师收入远低于有编教师，严重挫伤了前者工作积极性。所以要参照义务教育教师收入标准，制定幼师工资指导线。加大非编教师的补助力度，缩小收入差距。用好盘活编制存量，优先解决优秀教师编制问题。
      三要一如既往支持民办园依法依规发展，尤其要加大对民办普惠园的补贴力度。要在鼓励社会力量发展学前教育的同时，在做好监管的前提下，研究明确相关责任与职能边界，为法人适当免职，解决全社会办托幼事业的后顾之忧。
同时，要切实加大扶持力度，对普惠性民办园幼师实施职业年金补助。采取“政府补一点、学校出一点、教师贴一点”形式，全面建立教师职业年金制度，消解民办园教师的后顾之忧。
      四要花钱买机制，完善学前教育“购买服务”机制设计。当前，民办园得到的公共财政资金生均只有公办园的5%，对此，应该在学前教育领域，大力推动政府购买服务。香港“教育券”制度值得借鉴。港府将学前教育的公共财政资金等量化，并以“教育劵”形式发放给辖区内每个适龄儿童，无论公办、私立，其入读的幼儿园就得到一张“教育劵”，凭此到教育部门去换取公共财政资金，公办园在教育劵外免费或限价，私立园开放价格管制，劵以外部分由家长承担。“教育劵”在保障基础公平的前提下，赋予了儿童及家长更多自主选择权。此外，还可以探索政府与社会力量合作（PPP）模式，鼓励和吸纳多元资金投入幼教事业。

      （作者系全国政协委员）