中美经贸进入结构性谈判新阶段
东艳
2019-06-11 10:46:15 来源：中国经济时报
——中美贸易摩擦与日美贸易摩擦的比较研究
中美目前已经从结构性对话进入结构性谈判阶段，双方需要逐步形成一个有约束力的、有法律基础的协定，以期达到稳定的、可预期的效果。同时，在结构性谈判协定的基础上，继续探讨商签中美双边投资协定或者中美自由贸易协定。
中美贸易摩擦从2018年以来跌宕起伏，贸易冲突给世界经济的平稳发展带来冲击。目前中美正在进行结构性磋商，双方力求构建中美摩擦的缓冲机制，促进双边关系从激进式冲突进入渐进式调整阶段。回顾历史，日美贸易摩擦曾是美国在20世纪80至90年代面临的最重要、最具争议性的外交事务之一。随着东亚生产网络分工模式的发展，特别是中国入世之后，美国对外贸易格局逐步调整，中美贸易局部摩擦日益增多。针对这种情况，一些日本和中国的学者对日美贸易摩擦和中美贸易摩擦进行了比较研究，但是从制度摩擦、制度协调角度来对两次贸易摩擦进行对比分析的文章还不多。
本文通过数据分析，指出经济全球化的发展使不同制度国家间的对接更加频繁，日益紧密的经贸关系使具有制度异质性的两个国家间的制度矛盾愈加明显。贸易摩擦针对的问题从边界措施为主向更大量的涉及边界内政策和制度问题转变。本文对布什和克林顿政府时期美日结构性谈判中的历史经验进行了分析，希望能对当下的中美结构磋商提供一些借鉴。与此同时，本文也对中国的制度型开放进行了初步讨论。
贸易摩擦向制度摩擦演进
日美贸易摩擦经历了从具体行业的微观摩擦，到综合性摩擦和制度摩擦的演进过程。二战后至20世纪70年代中期，日美贸易摩擦在微观领域逐步显现。贸易摩擦首先发生在劳动密集型行业，并逐步从轻工业扩展到重工业。20世纪80年代，日美贸易摩擦演变为综合性摩擦。日本在制造业的竞争优势全面提升，逐步发展成世界经济大国，日本对美国经济和社会发展的影响力显著增强，对美国经济的影响逐步从对某一具体行业的影响，转变为对宏观经济总体环境的影响。双方的摩擦在尖端技术、农业和金融领域发生，并演变为综合性摩擦。20世纪80年代末期至90年代，日美贸易摩擦以制度性摩擦为主，美国通过限制日本商品进入美国，及要求日本进行结构性改革和开放市场两方面与日本进行贸易协调。
中美贸易摩擦的发展历程与日美摩擦相近。1980—2000年，中美在纺织品、彩电、家具、化工产品等领域发生摩擦；2001年入世后，中美贸易摩擦向机电、矿业、医药等领域扩展，知识产权、人民币汇率、环境保护、市场经济地位等宏观层面的摩擦及制度问题逐步成为矛盾的焦点。美国迄今为止对中国发起的六次301调查中，四次涉及知识产权问题。产业政策和产业规划也是美国关注的重点。中美的制度协调滞后于双边关系格局变化，双方制度性摩擦日益突出。
从特朗普上任后中美的协商进程可以看出，美国表面上关注贸易不平衡问题，但实质上更关注贸易不平衡背后的制度问题。在2017年4月“百日计划协商”、2017年11月特朗普访华的双边洽谈、2018年5月中美经贸磋商过程中，中国就扩大进口作出了较大力度的承诺，但这些努力都没有阻止美国的加税进程。对比日美摩擦的进程，中美目前已经进入制度摩擦阶段。美国使用关税作为威胁手段，迫使贸易伙伴接受其要求，国家安全方面的考量在美国的行动中发挥着重要作用。知识产权、技术转让等结构性问题的协调尤为重要。
日美摩擦与中美摩擦的发展历程表明，制度协调是经济合作达到一定阶段后继续深化合作的必要保证。从1974年至今，美国对贸易伙伴国共发起了125次301调查，这些调查主要集中在2000年前。世界贸易组织成立后，美国更多地转向通过世界贸易组织的争端解决机制来处理贸易争端。美国关注的问题从关税、配额、歧视性待遇等边界措施，逐步转向政策和制度相关问题，政策问题包括政府采购、产业政策、补贴等方面，制度问题包括知识产权保护、市场垄断等方面。
结构性磋商的历史经验及借鉴
（一）日美结构性谈判的历史经验
20世纪80年代末期，日美的制度协调形式由结构性对话进入结构性谈判阶段。1989年7月至1990年，日美结构性障碍谈判（US-Japan Str uctur al Im? pedi ments Init iative,SII）构建了美日制度协调的新框架。1988年，美国国会通过《1988年综合贸易与竞争法》，该法案在1974年贸易法案中301条款的基础上增加了超级301条款，提出美国对持续存在明显进口壁垒和扭曲市场做法的国家实施贸易制裁。布什政府和日本政府同意通过日美结构性谈判作为替代方式，以避免美国采用超级301的条款对日本进行制裁。日美结构性障碍谈判涉及的问题具有广泛性和综合性，美国最初提出的诉求清单包括240余项内容。美国对日本贸易政策的目标是：希望日本市场基于市场竞争规范运行，避免政府的过度干预和企业的排他性行为。
1993年下半年至1995年的综合经济协议框架谈判中，美国不仅关注日本具体行业的壁垒，更关注包括宏观、结构等问题，形成了包括政府采购、规制改革和竞争力、汽车及零部件等部门的开放、直接投资、供求关系、知识产权、技术准入等经济协调，以及现有协议的执行等问题的五个篮子的协议。值得注意在是，克林顿政府提出的谈判方向和布什时期相比有所调整，提出结果导向型思路，要求双方在各领域协商中包括明确数量目标，这些要求反映了用管理型贸易来替代自由贸易的政策主张。然而，结果导向型政策采用的自愿进口扩张磋商的效果受到质疑，量化的进口目标制度具有一定的随意性和内在的歧视性，自愿进口扩张政策实施对于形成公平、开放的全球贸易体系将带来冲击，最终美国取消了结果导向型的政策。
（二）中美结构性磋商
随着中美经贸摩擦的持续发展，双方的制度协调逐步深入。2009年，双方建立“中美战略与经济对话（S·ED）”机制，至2016年共举行八次对话，对话的范围涉及宏观政策协调、金融体系发展、贸易投资促进、国际合作等方面。中美在S·ED框架下的协调与日美在20世纪80年代进行的结构性对话有一定的相似之处。在内容上，都侧重结构性问题；在形式上，均采取对话形式。这些制度协调虽然取得了积极进展，但就当前中美面临的制度性摩擦的深度和广度而言，还需要进行模式创新。
中美制度协调的迫切需求与协调机制缺失的矛盾通过贸易摩擦激进式爆发的方式呈现，促使双方进入全面制度协调阶段。2019年1月，为落实中美两国元首在2018年底G20会议上达成的共识，中美双方团队进入全面磋商阶段。参考美日结构谈判的历史进程，中美从结构性对话进入结构性谈判阶段。通过谈判来解决中美双方重点关切议题，形成具有一定约束力的框架协定，有助于推动实现中美经济关系在未来较长时间内保持基本稳定，缓解制度摩擦。
谈判中存在的难点还需要深入分析。首先，与传统的边界降税等措施相比，结构性协调涉及的范围更广泛，需要循序渐进，逐步展开；其次，中美文化和制度的冲突更加明显，需要协调的内容涉及国内经济制度、法律，规范等诸多层面；再次，中国在经济总量上对美国构成了一定的威胁，但是从人均水平看，中国将长期属于发展中国家，美国对中国的对等要求与中国实际承受水平间还有一定的差距；此外，在一些技术性问题的处理上需要注意规避风险，如在考虑是否承诺实施量化目标时应该审慎。
中国的制度型开放与重塑中美多轨协调制度
中国确定的制度型开放对促进中美制度协调问题具有积极意义。制度型开放通过政策、制度调整，来形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。制度型开放与更侧重促进商品和要素流动的传统开放模式有所不同，更侧重于解决结构性问题。中国发布《外商投资法》、确定参照“竞争中性原则”进行国内改革，这些举措是中国进行制度型开放的重要步骤，中国正在营造与国际高水平对接的经贸规则体系，促进市场经济发展的营商环境，形成全面开放的新格局。
在中国自主开放的基础上，中美需要重建多轨协调制度。中美双边制度协调，目前已经从结构性对话进入结构性谈判阶段，双方需要逐步形成一个有约束力的、有法律基础的协定，以期达到稳定的、可预期的效果，同时在结构性谈判协定的基础上，继续探讨商签中美双边投资协定或者中美自由贸易协定。在区域贸易协定方面，中美可以在CPTPP等协定框架内进行合作，推进亚太经济一体化和全球贸易治理合作。在世界贸易组织层面，双方应共同维护多边贸易体系的权威性，促进跟有利于体现全球经贸发展进程的贸易投资规则体系构建。
（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所国际贸易研究室主任、研究员）
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