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推进优良税制改革 促进社会文明转型

姚轩鸽
2019-10-08 15:21:30  来源:深圳特区报

推进税制改革,无疑是促进税制现代化转型与社会文明转型的理性选择。深圳市税务局试点打造的首个智慧型办税大厅——龙华区税务局观湖税务所。深圳特区报记者 程海昆 摄

  提要

  税制改革是加速社会转型文明进程的“枢纽关节点”,也是加速社会转型文明进程之成本相对较低的“突破口”。其根本在于如何选择和推进税制改革,推动有助增进全社会的福祉,满足“人民不断增长的美好生活需要”。这首先需要创新税收理念,不断深化对税收内涵与本质、税制结构的认识。其次必须重视和发挥“四个机制”建设的作用,即发挥纳税人涉税意愿表达机制、税权“闭环式”监督制衡机制、纳税人权利保障机制与税收互信机制建设的作用,推进正义导向的税制改革,进一步落实“减税降费”政策,在“降费”方面继续挖潜,加快间接税向直接税的转型节奏,提高预算的透明度。

  作为公共产品供给资金收支活动的财政,税制改革毋庸置疑是“国家治理的基础和重要支柱”。而且不论是税收,还是预算,都在人类社会的文明进程中,发挥着或直接或间接的影响。我们需要关注,税制改革与社会转型存在怎样的关系与互动机理?以及如何才能有效发挥税制改革对社会文明转型的正向推进作用,消减其负向阻滞可能?进而言之,促进中国社会文明转型的税制改革,究竟应该是怎样的?具体目标和基本内容是什么?切入点与突破口在哪里?这些疑问,便是本文立论的要旨所在。

  一、“税制改革”的内涵与本质

  税制即“税收制度”的简称。《税收辞海》对“税制”的界定是:“国家以法律形式规定的税收总和及征纳双方权利和义务的规范。”但在笔者看来,所谓“税制”是指国家和社会制定、认可或奉行的涉税行为“应该”或“应该且必须”如何之规范,即一定的税法(包括税收法律、政策和纪律)与“税德”的规范体系。也可以认为税制是指国民与国家共同就公共产品供求交换价款缔结之原初或衍生契约的总和,即国民与国家共同就公共产品供求交换价款之权利与义务的总和。而理想税制应是“优良税收道德”与税法规范的总和。

  结合“改革”的“变革、革新”之意,“税制改革”是指税制的“变革”与“革新”。“税制改革”无疑是指税制的“变革”与“革新”。逻辑上,“税制改革”意味着国民与国家共同就公共产品供求交换价款缔结的“必须且应该”的权力性规范。

  优良税制规范及其全面“变革”与“革新”之目标、内容、途径与方法等也不能随意确立和设定。质言之,真正的税制改革,应该且必须敬畏税收行为事实如何之规律,遵从税制创建之终极目的——增进全社会和每个国民之福祉总量,依据税制价值真理,并借助正确的税制价值判断确立和选定目标、内容、途径与方法等。否则,便很难全面充分发挥优良税制“变革”与“革新”在社会转型,特别是社会文明转型中的积极作用。事实上,税制既然有优劣之别,税制改革也有位阶高低之分,社会转型的效应便有文明与落后、积极与消极的不同。

  二、“社会转型”内涵及其本质

  “社会转型”应是指“社会结构转型”,具体是指“经济、文化产业、人际交往、政治、德治、法和道德”等互动活动之转型。

  社会的文明转型是“一种较为先进的文明因为能够掌握更多的能源资源、更多的物质资料、更安全的社会生活秩序、更公正的社会服务,所以,它能够不断地发展、扩张,以至排挤原先较为落后的文明。”坦率地说,如果社会转型的方向没有偏移文明价值取向,社会文明转型之差异,便不过是快些或慢些而已。反之,如果社会转型方向出现问题,甚至相反,则是一种负向的转型,是必须警惕,不值得追求或推进的转型。

  三、税制改革与社会转型相关性

  税制改革与社会转型之内涵与本质分析告诉我们,二者具有特殊而紧密的相关性。一方面是因为,税制改革在社会治理体系中具有独特的地位与作用——“枢纽关节点”另一方面,就“社会”的内涵、动态结构及其本质而言,社会治理系统包含税收治理系统,二者是一种母子系统关系,母系统——国家治理系统优劣及其运行状态,总体上决定、制约子系统——税制的优劣及其运行状态。同样,子系统——税制的优劣,也会影响母系统——国家治理系统的优劣及其运行状态,即税制改革会影响社会转型,优良税制改革会促进社会转型的文明进程;自然,低劣落后的税制改革,则会延缓或抑制社会转型的文明进程。

  四、税制改革是促进税制文明转型的“关键枢纽节点”

  税制改革与社会转型紧密相关,税制改革既是促进税制文明转型的“关键枢纽节点”,也是促进社会文明转型的最佳切入点与突破口。因此,推进税制改革,无疑是促进税制现代化转型与社会文明转型的理性选择。

  第一,落实“减税降费”政策,在“降费”方面继续挖潜

  今年以来,大量“减税降费”政策出台。客观地说,为了应对国内外政治经济新形势,助力企业发展,中国“减税降费”政策的力度不小。但是,如果从非税收入的增长速度看,“降费”面临的压力或更大。特别是在“用税”公开透明机制改革滞缓的大背景下,“减税降费”的空间有待继续拓展。“减税降费”政策目前的主要问题是,如何针对不同行业、不同区域、不同规模,以及不同所有制、不同发展阶段等企业,制定精准的“减税降费”政策,以及如何应对国际减税大潮流的冲击与挑战,最大限度发挥“减税降费”政策的政治经济效应,让纳税人的“获得感”更实、更强。

  第二,加快“间接税”向“直接税”的转型节奏

  目前税制改革的基本共识是,将“以间接税为主、直接税为辅”的税制,转向“以直接税为主,间接税为辅”。事实上,这是税制改革阻力相对较小的近期或中期目标,也是加速转型社会文明进程可操作性较强的一种目标。道理在于,相比于“直接税”的“税痛”敏感性,“间接税”先天具备的“税痛”迟钝性。具体说,直接税具有唤醒纳税人权利意识的功能,有监督政府的“用税”效果。而间接税具有遮蔽和压抑纳税人权利意识的不足,纳税人容易放弃对政府“用税”行为的监督。对此,马克思认为:“间接税使每个纳税人都不知道他向国家究竟交纳了多少钱,而直接税则什么也隐瞒不了,它是公开征收的,甚至最无知的人也能一目了然。所以,直接税促使每个人监督政府,而间接税则压制人们对自治的任何企求”。在北野弘久等学者看来,就是因为直接税最能引起纳税人的“税痛”。就当下中国税制的主要税种“增值税”而言,尽管已由生产型增值税转向消费型增值税,使其自身携带的缺陷逐步消减,但由于“数字经济”新形态的冲击和挑战,一方面开始大大消减增值税的聚财功能优势,另一方面却仍然保留有增值税“税痛”敏感性较差,不利于纳税人权利意识唤醒,自觉监督“用税”权力的缺失,事实上,更应加快间接税向直接税转型的节奏。当然,在间接税向直接税转型过程中,由于经济社会利益关系的调整,注定会产生一些新的矛盾和冲突,必须给予关注和防范,自觉降低转型伴随的成本压力。

  第三,推动预算透明改革的重大突破

  严格说来,“用税”是“征税”的目的,是“征税”正当性、合法性与公正性的具体体现。毋庸置疑,“用税”、或者说预算的透明,是预算法治的最低要求。这既是因为预算透明是对纳税人财政预算知情权、参与权和监督权的保障,有助税收正义的实现;也是因为预算公开透明是保证征、纳税人之间权利与义务平等交换的最低要求。另外,预算公开透明有助于促进各级政府预算管理的法制化、民主化与科学化。目前预算公开透明的难点在于,(1)如何实现政府预算收入的“全覆盖”,即将政府所有收支,不论是税收收入,还是非税收入,都应纳入预算管理,并向全社会公开。(2)如何借用大数据技术促进预算公开。在建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算体系的同时,可以考虑借助大数据技术,定期向全社会公开政府所有收入的去向与效用评估报告。(3)如何发挥现有预算监督机构的监督功能。比如,如何激活和发挥各级人大、政协等现有机构的预算监督功能。但不论怎样,预算公开必须全覆盖,扩大范围,细化内容,即必须“横向到边”,“纵向到底”。

  总之,税制改革是加速社会转型文明进程的“枢纽关节点”,也是加速社会转型文明进程之成本相对较低的“突破口”。其根本在于如何选择和推进税制改革,推动有助增进全社会的福祉,满足“人民不断增长的美好生活需要”。这首先需要创新税收理念,不断深化对税收内涵与本质、税制结构的认识。其次必须重视和发挥“四个机制”建设的作用,即发挥纳税人涉税意愿表达机制、税权“闭环式”监督制衡机制、纳税人权利保障机制与税收互信机制建设的作用,推进正义导向的税制改革,进一步落实“减税降费”政策,在“降费”方面继续挖潜,加快间接税向直接税的转型节奏,提高预算的透明度。需要注意的是,单一行动者并没有足够的能力推动税制改革,唯有动员所有的社会力量,团结每一个国民,才可能汇聚推进税制改革,加快社会转型文明进程所需要的物质与精神力量。

  (作者系中国财税法学研究会理事)

编辑:迟语洋

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