提要
作为我国经济转轨制度的结晶,竞争法律和政策的发展是新中国70年来从计划经济向市场经济不断转轨的制度演变,也是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。回顾我国竞争法的发展历程与经验,我们发现它与市场经济体制相互依存,密不可分。可以说,没有自由公平竞争,就没有市场经济;没有市场经济体制,就不可能有竞争法。
新中国的成立为东方这片古老的土地带来了新的发展契机,我国的经济现代化和政治现代化也由此开启了一段波澜壮阔、气势恢宏的崭新历程。新中国成立70年来,尤其是改革开放以来,伴随着从计划经济向市场经济转轨,以及全面恢复和加强社会主义民主法制,我国竞争法从无到有,几经变迁,不断完善。70年后的今天,中国进入全面深化改革、全面依法治国的新时代,也开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。站在新的历史起点上,回顾70年中国经济转轨和法治建设的现代化进程,系统总结蕴含于其中的宝贵经验,对于我国今后的社会主义现代化建设尤其法治建设,乃至对于推动市场经济发展和引领世界经贸规则变革都有着十分重要的意义。
周虽旧邦,其命维新。作为我国经济转轨制度的结晶,竞争法律和政策的发展是新中国70年来从计划经济向市场经济不断转轨的制度演变,也是国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。回顾我国竞争法的发展历程与经验,我们发现它与市场经济体制相互依存,密不可分。可以说,没有自由公平竞争,就没有市场经济;没有市场经济体制,就不可能有竞争法。
以1978年开始的改革开放为界,可将新中国竞争法70年的发展历程分为前30年和后40年两个阶段。
在前一阶段,随着计划经济体制和集中统一的经济管理体制的推行,市场逐步被计划代替,市场竞争被“生产竞赛”取代,随着“竞争”被定性为“资本主义剥削的工具和表现”,规范竞争的法律制度也日渐被排斥直至最终被否定。在后一阶段,随着政府对市场的培育、市场经济体制的逐步确立,以及宪法和法律对竞争的“正名”和鼓励,竞争法律制度日益发展成熟。
1 前30年:竞争法缺乏必要的经济基础和制度空间
从经济体制的演变和选择看,从1949年到1978年,又可以划分为两个阶段——1956年“三大改造”完成之前和完成之后。“三大改造”完成之前,我国还是多种经济成分并存的不发达市场经济(或称准市场经济),在竞争法律和政策上,施行对旧政权垄断资本的没收和收归国有,从根本上消除市场经济中的垄断资本力量,同时通过《私营企业暂行条例》《公私合营工业企业暂行条例》等法规在市场经济中“保护民族工商业”的发展,起到了保护民营经济自由竞争和公平发展的作用。应该承认,这些重要的竞争政策和法令的实施,保障和促进了各项民主改革和经济发展,为社会建设创造了一定的物质条件。“三大改造”完成之后,由于我们没有认识到社会主义初级阶段的长期性和经济建设的复杂性,发展经济严重违背了市场经济客观规律,实行公有制为基础的较为单一的计划经济,而且对符合市场经济规律的自由公平竞争原则和竞争法当作资本主义的东西加以批判和抛弃,国家主要靠计划手段管理经济,倚重直接的政策手段、行政命令干预经济,相关的经济法律制度日渐式微,包括竞争法在内的多种经济法律制度都失去了存续的经济基础和制度空间。
2 后40年:竞争法持续稳健发展
在1978年改革开放的大时代背景下,竞争法的产生是一个必然的法律现象。当时,我国一面要“以经济建设为中心”,恢复商品经济、自由交易和市场竞争,重新认识竞争的重要性和不可替代性,由计划经济转型到市场经济;一面要恢复和加强社会主义民主和法制建设,在此背景下,发展市场经济和恢复经济法制的最佳交集便是竞争立法。之后伴随着竞争法的产生,我国开启了经济法的复兴和发展。
自改革开放以来,在我国社会主义市场经济恢复和发展的过程中,垄断与不正当竞争从来都是市场经济体制和市场竞争机制“最大最凶险的敌人”。我国对此很早就有清醒的认识,早在改革开放之初的1980年10月17日,国务院就发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,在国家层面肯定社会主义也需要竞争并鼓励和倡导企业之间开展竞争,反对垄断和不正当竞争以保护正当竞争,首次提出“必须打破地区封锁和部门分割”;更加难能可贵的是,还规定“允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间,发挥所长,开展竞争”,成为我国倡导“所有制竞争中立”的开端。虽然《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》具有明显的时代局限性,但为后续立法进行了理论准备和实践积累,成为我国竞争立法的先声。其后,地区和部门竞争立法取得了较大的成就。1985年11月公布实施的《武汉市制止不正当竞争行为试行办法》是我国第一部关于反不正当竞争行为的地方立法,之后,《上海市制止不正当竞争暂行规定》于1987年发布,《江西省制止不正当竞争试行办法》于1989年发布。同时,部门立法也开始启动。1987年颁发的《广告管理条例》禁止广告经营中的垄断和不正当竞争行为,1983年颁布的《国营工业企业暂行条例》禁止企业之间或行业之间商定垄断价格,1987年发布的《价格管理条例》禁止企业采取不正当竞争手段垄断价格,1987年发布的《关于组建和发展企业集团的几点意见》提出鼓励竞争防止垄断是组建企业集团的原则。20世纪80年代地方和部门立法为90年代的全国统一立法积累了有益的经验。
1993年9月2日第八届全国人大常委会第三次会议通过了《反不正当竞争法》,同年12月1日起实施,该法对市场经济发展中出现的不正当竞争行为进行了规范。由于历史原因和时代局限,当时并没有同步出台反垄断法,只是在《反不正当竞争法》第七条针对当时最严重也最典型的行政性垄断行为进行了专条规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。”2001年,针对愈演愈烈的地方保护和地区封锁,国务院发布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》,明文规定“禁止各种形式的地区封锁行为”,“任何地方不得制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定,妨碍建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系,损害公平竞争环境”。这份规范性文件在一定程度上缓解了地方政府干预经济中出现的“滥权”现象。而随着改革开放和市场经济的深入发展,企业的垄断与限制竞争行为也开始普遍,对市场竞争机制的危害愈发严重,国家亟需一部权威统一的反垄断法对政府和企业的行为予以规范。
在这一背景下,经过十几年的努力,2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《反垄断法》,该法于2008年8月1日起实施。为了顺应我国从计划经济向市场经济转轨、行政性垄断严重的国情需要,该法专门进行制度创新,与世界各国反垄断法所规定的垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三大反垄断支柱制度并列,增加了规范滥用行政权力排除、限制竞争行为即行政性垄断行为的内容。为了更好地协调两部竞争法典的调整对象,2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议系统修订了《反不正当竞争法》。由此,《反垄断法》同《反不正当竞争法》一起构成了我国比较完整的竞争法体系。为了解决《反垄断法》的抽象性和概括性给具体执法带来的问题,进一步提高《反不正当竞争法》执法效能,原国家工商行政管理总局、国家发展改革委、商务部以及国家市场监督管理总局等部门,在不同时期制订了一系列行政法规、规章和指南,进一步丰富和健全了我国竞争法体系,竞争法的操作性也变得更强。
在我国竞争法稳步发展的过程中,一个重要任务就是规制行政性垄断的制度建设。在规制行政性垄断制度建设上,最大的制度亮点就是2016年国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。文件明确要求,各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(即政策制定机关)制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。文件还要求,行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规,起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查。公平竞争审查制度作为国家顶层设计和战略性制度安排,在全面深化改革和全面依法治国进程中发挥着越来越关键的作用。
当前,中国经济正步入全新的发展阶段,该阶段的主要问题是如何协调竞争政策与宏观调控、产业政策间的矛盾。借助公平竞争审查制度就可以有效协调竞争政策和产业政策的关系,同时与《反垄断法》形成制度合力共同强化竞争政策的基础性地位,推动我国社会主义市场经济向更高阶段发展。
3 新中国70年竞争法发展的经验与启示
我国的经济转轨最终将在制度变迁尤其是法治环境确立的条件下完成。在经济制度变迁中,法律制度的变迁最为重要,因为经济制度变迁和经济转轨的正当性和目标都需要法律制度加以确认,也藉由法律制度对变迁和转轨的阶段性成果进行巩固。没有法律制度的保障,经济转轨就无从实现。正是在这个意义上,我们说没有竞争就没有市场经济,没有法治同样没有市场经济。市场经济实质上既是竞争经济,也是法治经济。由于经济转轨,我国的市场经济得到了持续快速且较为充分的发展,有了众多真正意义上的独立市场主体,市场主体能够自主经营即其商品能够自由流动,这才有了真正意义上的市场竞争。
我国在转轨过程中市场竞争日趋激烈已是不争的事实,相伴而生的限制竞争和不正当竞争现象越来越多,严重干扰了竞争机制发挥社会资源优化配置的功能,阻碍了我国市场化改革的深化和经济转轨的顺利推进。经济转轨和市场化改革为我国竞争立法提出了制度上的要求,反过来讲,如果没有经济转轨和市场化改革,也就丧失了竞争法的制度需要,从这个意义上看,我国竞争法是经济转轨和市场化改革的产物。
马克思在《资本论》中早已断言,“市场不承认任何别的权威,只承认竞争的权威,只承认他们互相利益的压力加在他们身上的强制。”产生于改革开放之初的竞争法,起先高度依赖政府之手规范市场行为,而发展到现在,市场的力量日趋强大,在经济社会中,政府和市场调节的角色发生了改变。作为上层建筑的竞争法自然应该与时俱进,理念、原则、制度规范和体系都要随之演进革新,真正确立竞争法在市场经济中的“经济宪法”地位,实现竞争法的“良法善治”。展望未来,我国竞争法在新时代还将继续完善,也必将发挥更大的作用。
(作者系武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任,教授)