3.食品安全风险治理面临的挑战

　　五年多来，按照中央的部署，各级党委政府持续开展食品安全风险治理，取得了实实在在的效果。2017年，中央有关部门在全国范围内组织开展了4次国家农产品安全例行监测，共监测31个省份的155个大中城市5大类产品109个品种，总体抽检合格率为97.8%。课题组研究也表明，我国食品安全系统风险总值由2012年的0.426下降到2017年的0.307，达到相对安全的区间。但同时也发现，我国食品安全形势依然较为复杂，一些影响食品安全的深层次问题和矛盾还没有根本解决。

　　课题组调研发现，当前我国食品安全风险主要面临以下挑战：

　　源头治理具有长期性复杂性。工业化发展对生态环境造成了破坏，有些甚至是难以逆转的历史性破坏，这些都可能影响食品安全。此外，农业生产中化肥、农药等化学投入品的高强度施用，使得农产品与食品安全风险治理具有持久性、复杂性、隐蔽性特点，治理起来难度较大。比如，由于农药残留具有难以溶解、不易挥发的特征，现实中农产品质量安全例行监测中所检测到的禁限用农药残留，有可能是10年甚至更久之前就残留于土壤之中的。

　　生产经营组织转型任务艰巨。多年来，我国食品生产与加工企业的组织形态虽然在转型中发生了积极的变化，但以“小、散、低”为主的格局并没有发生根本性改观。在全国40多万家食品生产加工企业中，90%以上是非规模型企业。全国范围内，每天有约20亿公斤食品的市场需求，而生产供应主体多是技术手段缺乏的小微型生产与加工企业，这也成为食品安全事件的多发地带。

　　人源性风险治理难度较大。分散化小农户仍然是农产品生产的基本主体，其出于改善生活水平的迫切需要，不同程度地存在不规范的农产品生产经营行为。此外，由于我国食品工业的基数大、产业链长、触点多，加之部分商贩诚信和道德缺失，且法律制裁与经济处罚不到位，在“破窗效应”的影响下，超范围、超限量地使用食品添加剂、非法添加化学物质与制假售假的状况具有一定的普遍性。

　　多重风险相互渗透。受产业结构调整与气候环境、自然灾害等多种因素的影响，近年来我国农产品与食品进口规模不断扩大，加剧了农产品与食品对国际贸易的依赖程度，进一步拉长了食品产业链，给安全监管提出了新的挑战。农产品生产新技术、食品加工新工艺在为消费者提供新食品体验的同时，也伴随着潜在的新风险、新问题。同时，不法食品生产者通过使用新技术，也衍生出一系列隐蔽性较强的食品安全风险。

　　部门监管的协同协作仍需加强。改革开放以来，我国的食品安全监管体制经历了七次改革，基本上每五年为一个周期，目前正在推进第八次改革。虽然监管体制在探索中逐步优化，但分段监管导致的权力分割问题没有得到很好解决，食品监管权、责在各部门间仍不够明晰，从而导致监管职能缺位、越位、交叉和重叠等现象时有发生。同时，由于治理能力不充分，导致食品安全风险监测、预警与评估滞后，难以有效治理食品安全风险。

　　食品供给和安全质量不平衡。首先是地区间的不平衡。发达地区的食品质量安全状况明显好于欠发达地区。其次是城市与农村间的不平衡。特别是随着城市食品安全监管力度的加大与城市消费者食品安全意识的不断提高，致使假冒伪劣、过期食品以及被城市市场拒之门外的食品中有部分流向农村，给农村食品安全风险治理带来了难题。再次是不同食品种类间的不平衡。统计数据表明，2016年，我国蛋制品、乳制品、速冻食品、茶叶及相关制品、婴幼儿配方食品、糖果制品等合格率均超过98%以上，而糕点、方便食品、冷冻饮品、饼干、水果制品、水产品等15类食品合格率相对偏低，低于全部食品总体水平。

　　4.强化食品安全风险治理的现实路径

　　 要持续加大源头治理力度。农产品生产是第一车间，食品安全风险治理必须把住农产品生产的源头环节，治土治水，依托新型经营主体集中连片推进化肥农药减量控害增效；依靠技术创新，突破现有土壤污染修复技术成本高、周期长、难度大的困难，加快土壤污染的综合治理；以县（区）为单位，分类指导，科学规划，建设区域性畜禽粪便集中处理与资源化利用中心，完善畜禽粪便收集处理社会化服务体系。与此同时，以新型经营主体为重点，推进农产品生产标准化。

　　要进一步大力发展绿色食品。重点是加快供给侧结构性改革，全面淘汰食品产业落后产能，增强有机食品、绿色食品、保健食品、特殊医学用途配方食品等中高端食品市场的供应能力；鼓励以优势农产品与食品行业的重点企业为主体，兼并重组，建设若干个主业突出、结构合理、活力充分的食品企业群体结构；发挥地域农业的地理、交通、技术等资源优势，发展具有特色的食品产业带；推动食品产业水平向中高端迈进，走高、精、尖的食品品牌化发展道路。

　　要深入推进全程无缝监管。推进从种植养殖开始的跨部门联合监管，实施基于食品供应链全程体系的无缝监管；健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点环节监管为补充、以信用监管为基础的新型食品安全监管机制；合理配置有限的监管资源与力量，科学确定国家、省、市、县（区、市）不同层次的随机监督抽检监测的分工体系，确保不同食品、食品不同环节监督抽检样本批次的相对平衡；突出治理重点，着重监管猪肉、水产品、蔬菜、酒类、水果、冷冻饮品、餐饮食品、糕点、小麦粉等食品与小作坊、小摊贩、小餐饮、网络食品等业态。

　　要继续提高食品安全“违法成本”。依法严厉打击人为因素导致的食品安全问题，特别是造假、欺诈、超范围超限量使用食品添加剂、非法添加化学品、使用剧毒农药与禁用兽药等犯罪行为，坚决铲除制假售假的黑工厂、黑作坊、黑窝点、黑市场；协同监管部门与司法部门的力量，形成执法合力，同时鼓励设区市制定实施具有地方特色、操作性强的法律规章，形成上下结合、绵密规范的法治体系；持之以恒地营造食品生产经营主体不敢、不能、不想违规违法的常态化体制机制与法治环境。

　　要不断深化监管体制改革。重点优化省、市、县（区、市）政府相关监管部门间的职能，形成事权清晰、责任明确、属地管理、分级负责、覆盖城乡的食品安全监管体制。重心下移，优先向县及乡镇街道倾斜与优化配置监管力量、技术装备，形成横向到边、纵向到底的监管体系；以县级行政区为单位，分层布局、优化配置、形成体系，基于风险的区域性差异与技术能力建设的实际，强化县级技术支撑能力建设，将地方政府负总责直接落实到监管能力建设上。

　　要充分形成食品安全风险治理的合力。加快形成以国家市场监督管理总局为龙头的风险治理信息平台，有效解决食品安全信息分散与残缺不全的状况，并规范信息公开行为，特别是主动发布“双随机”抽查监管结果，推进市场治理；大力发展行业性社会组织，完善公众参与举报、企业内部吹哨人制度等。

　　 （作者：江南大学商学院与食品安全风险治理研究院课题组，课题组成员：吴林海、尹世久、陈秀娟、浦徐进、王建华）