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油气与管网分离,理顺油气市场化改革又一步

刘晓忠
2018-08-08 11:02:16  来源:新京报

  要真正有效打破油气领域的垄断,推动油气领域纵向产业链的市场化、专业化分工,首先要实现真正的油气与管网的分离。当前油气与管网分离,正为此提供基础性保障和正确的航向。

  最近,国家发改委组织编制了《油气管网设施公平开放监管办法》,向社会公开征求意见。新《办法》明确提出将进一步落实2017年5月中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体开放。

  根据《办法》规定,油气管网设施运营企业主要提供管网基础设施建设和维护、油气输送、储存、气化、装卸、运转等服务。显然,油气与管网若实现有效的分离,将有利于从产业链上纵向打破“三桶油”的油气垄断地位,为石油天然气的市场化改革提供基础性保障。

  当前,中国油气管网主要由中石油、中石化和中海油等三家垄断。其中,截至2017年底,中石油国内运营的油气管道总里程为8.56万公里,占国内原油管道的68.9%,天然气管道占全国的76.2%,成品油管道占全国的43.2%。国内油气与油气管网事实上的“三桶油”垄断,牵制了国内油气体制改革的市场化进程。

  比如,本世纪以来,我国先后多次推动油气体制改革,尤其是能源价格改革,且每次改革的决心不可谓不大。然而,每次改革的最终结果都未能有效撼动垄断根基,导致现在的成品油价格比曾经140美元每桶原油的价格还高。而这实际上就与油气与管网的高度垄断休戚相关,即石油天然气在产业链纵向上被“三桶油”垄断,导致供给侧与销售侧难以实现有效市场化,这是国内油气价格难以真正实现有效市场定价的主要原因之一。

  油气管网市场开放更复杂

  相比电力和电信系统的相关改革,这次油气领域的改革存在如下几个异同点。

  就共同点看,不论是本世纪初就在电力领域实行的厂网分离,还是2014年在电信领域将通讯网络的基础设施等从三大运营商中独立出来,成立中国铁塔,都是旨在通过产业链纵向的分离,推进电力能源与通信领域的市场化、专业化分工。

  不同点在于,电力系统通过长网分离希望在发电侧与售电侧引入竞争,如目前发电侧基本上搭建了市场竞争秩序,售电侧形成了国网与南网的寡头分割,市场竞争秩序不充分;电信系统则在网络服务侧形成了3+N的竞争格局,在通讯基础设施侧则形成了中国铁塔一家独大的格局。

  油气领域则在油气生产领域也形成了3+N的格局,但在油气管网建设领域,既没有如电信领域整合三大运营商的基建业务,实行一家独大的格局,又没有如电力系统将电网等基础设施实行南北分割,而似乎是在保持现状的情况下,实行油气管网的市场开放。

  具体而言,当前油气干线管道、省内和省际管网向第三方开放,反映油气与管网的分离可能更为复杂。如油气干线管道实际上基本为“三桶油”垄断,省内和省际管道目前已经形成了属地化垄断经营的格局,尤其是城镇油气到户基本为地方油气公司实行独占经营。

  油气与管网分离是正确航向

  显然,当前第三方要进入油气管网领域,很难撬动业已形成的油气管网格局,向第三方开放可能更类似于国企混改和PPP模式。因为在油气生产和冶炼等主要为“三桶油”寡头竞争的格局下,即便允许第三方提供新的独立的油气管网,也不会有人愿与“三桶油”和地方油气管网企业展开竞争。因此,股权层面合作可能是向第三方开放的主要形式。

  若如此,当前油气与管网分离可能更多是为打破油气垄断撬开了一个口子,尚不足以有效打破油气领域的垄断和独占问题。而要真正有效打破油气领域的垄断,推动油气领域纵向产业链的市场化、专业化分工,首先应该实现真正的油气与管网的分离。即采取类似于电信领域的措施,将油气管网从“三桶油”中分离出来,独立出一个中国油气管网公司运营油气干线管道;其次,进一步推进油气管网的输配分离、配售分离,避免电力系统售电侧改革输配、配售未能有效分离带来的电网新垄断,为油气输配、配售等领域提供公平的开放秩序。

  总之,当前油气与管网分离,正在为油气体制改革、油价的市场化形成机制等提供基础性保障和正确的航向。为此,只要认真借鉴、吸取电力体制改革和电信体制改革的经验教训,紧凑推进各项配套改革,油气的市场化改革方能稳步突破。

 

编辑:张苇柠

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