休假制度改革势在必行
王琪延 何 淼
2019-06-10 11:28:08 来源：学习时报
改革开放以来，我国经济持续发展，2017年我国人均国内生产总值64644元，约合9770美元，比上年增长6.1%。到2020年全面建成小康社会后，我国人均GDP将超过1万美元。随着国民收入不断提高，我国居民的休闲消费能力逐渐增强，休闲消费需求愈发旺盛。休假制度为居民休闲消费提供了时间供给，是休闲消费能力和休闲消费需求得以释放的必要前提。但现行休假制度在一定程度上仍存在时间供给不充足、时间分配不合理的情况，影响了休闲消费质量，难以满足居民日益增长的美好生活需要。
现行制度带来的问题
按照现行休假制度，休假可按时间长短分为“大中小休”三类，其中“大休”指带薪休假，“中休”指法定节假日，“小休”指周休，全年总计125天（带薪休假以10年工龄计），分别满足不同的休假需求。
现行休假制度及其实施中仍存在一些问题。从休假时长看，我国休假制度所规定的休假天数偏少，不仅少于美国、日本、法国等发达国家，也少于南非、印度、印度尼西亚等发展中国家。从休假制度实施情况看，休假制度落实情况不佳，据中国人民大学休闲经济研究中心调查，2017年北京市居民有业群体能完全享受“大中小休”的仅34.2%，本就偏少的休假时长还有部分无法实现。从休假质量看，由于休假高度共时化，节假日尤其是小长假期间出行难、停车难、入园难、赏景难、如厕难的“五难”问题依然突出。高峰期人流对景区环境、文物古迹、旅游相关设施等造成了巨大的压力，使居民难以享受高质量的休闲。由此可见，休假制度改革势在必行。
休假时间由劳动生产率决定
休假时间实际是由劳动生产率决定的。科技进步带来技术装备水平的提高，提高了劳动生产率，使创造同样财富所需的劳动时间缩短，从而使休闲时间得以增加。与此同时，休假反过来也能够促进劳动生产率的提高。休假不仅让劳动者身体得到休息、心情得到放松，劳动者还可在休假期间锻炼身体、学习知识，带来人力资本的增长，从而提高劳动效率。
纵向比较可见，休假时间随劳动生产率提高而增加。古代生产率水平低下，明代官员仅休假21天，清代仅52天，即使是休假较多的唐代，官员年休假也仅为86天，且商人、手工业者等群体均无法享受有制度保护的休假，农民更是终日劳作，全年无休。新中国成立初期劳动生产率较低，1949年12月政务院发布的《全国年节及纪念日放假办法》规定了每周休息1天的单休工作制，再过渡到大周末周休两天、小周末周休一天、大小周末交替的单双休工作制，最终在1995年发布《国务院关于修改〈国务院关于职工工作时间的规定〉的决定》，正式建立了双休工作制并沿用至今。然而，1995年以来的20余年中，我国劳动生产率数倍增长，休假时间却无明显上调，课题组调研发现，人们对更多休假的呼声越来越高。
横向比较发现，我国休假时间相对于劳动生产率偏少，应适当延长。2018年我国全员劳动生产率达到107327元/人，已超过法国20世纪80年代水平，而当时法国已实现最低带薪年休假30天，周法定工时缩短至39小时，平均年工作时间1670小时。相较之下，2017年我国年工作时间达到2402小时。此外，自2000年起，我国劳动生产率持续高速增长，平均增速8.65%，随着供给侧结构性改革和人口素质的进一步提升，劳动生产率有望继续提高，为更多休假创造条件。经课题组测算，按2000—2018年劳动生产率最低增速6.3%估计，2018年到2030年休假时间预计可增26天。
休假制度应系统化改革
休假制度应系统化改革，将休假总时间在“大中小休”中合理分配。由于“大中小休”共同构成了休假制度的主体，在休假总时间确定的情况下，三者此消彼长，分别实现了不同类型的休假需求，故应当明确延长的休假时间在三者中如何分配，以获得最优化的休假安排。“大休”允许劳动者自由安排休假时点，有助于提高休假使用效率、实现分散化休假，但带薪休假制度落实效果不佳且监管难度大，应先抓落实、再谈延长；延长“中休”节假日不可取，日本经验表明，长达15天的节假仍无法避免拥堵，且我国节假日天数较为合理，已达世界平均水平，甚至高于法国、英国、德国、美国等发达国家的节假日天数，不宜过度延长；延长“小休”即“作四休三”，劳动者每周均有3天小长假，减少休闲旅游集中度，提高休闲质量，制度落实和监管更为容易，美国、瑞典、日本等国已有先例。可见，“作四休三”方案是未来休假制度的改革方向。
需注意，“作四休三”并非简单的周休3天，而是同时延长工作日至9小时，即每周工作36小时；对休假3天的国庆、春节，调休形成长达9天的大长假；对休假1天的元旦、清明节等，落入周末则不再补休。这一方案实际操作性较强，2030年可以实现。
综上，应根据实际情况制定休假制度的分步改革方案。首先，“三步走”逐步落实带薪休假制度，以政府机构、事业单位及国有大中型企业及东部的部分大中型企业——其他所有制大中型企业、东部所有企业及中西部的大中型企业——所有企事业单位的顺序分批落实，到2030年全面落实带薪休假，并根据实际情况考虑是否需要进一步延长带薪休假天数；其次，逐步推进“作四休三”制度，以2.5天工作日为过渡，即延长平日工作时间1小时+周五放假半天，先在政府机构、事业单位及东部地区部分行业的国有大中型企业试行2.5天休假并过渡到四天（36小时）工作制，再逐步推广到全国各行业。
休假制度改革建议
第一，休假制度改革立法应尽量稳定，避免频繁变动，应详细论证、制定细则、谨慎推进；第二，政府应保障休假制度落到实处，对政府机关及事业单位，领导应该带头休假，为下级起到表率作用，将休假落实情况纳入政府绩效和领导干部考核体系，把责任落实到人；第三，政府应协助企业提高劳动效率，促进产学研合作深化，激发创新潜能，为休假制度改革创造条件；第四，不可贸然追求高水平休假福利，应充分考虑我国不同地区、行业发展不平衡的现状，以政府、事业单位和大型企业为试点，按照分步计划，逐步落实带薪休假并实现“作四休三”；第五，休假制度应人性化设计，兼顾不同群体需求，如中小学在校生可抽取寒暑假天数，增设春假、秋假，便于开展研学旅行活动，使家长可以用带薪休假陪伴孩子出游；第六，休假制度改革不可忽视企业尤其是小微企业的生存权，对实施休假制度的小企业可给予税收优惠，允许小微企业向劳动主管部门申请豁免部分休假。
(作者：王琪延，中国人民大学休闲经济研究中心主任、教授；何淼，中国人民大学休闲经济研究中心研究员）
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