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推动乡村治理有效运转

刘明轩
2019-10-09 15:51:19  来源:学习时报

  有效的乡村治理是构建良好秩序、实现乡村振兴的有力保障,同时也是推进国家治理体系与治理能力现代化建设的重要基石。但是,当前乡村治理尚面临一些困境:乡村人口流动导致村民参与自治的主观意愿不足,对上级财政转移支付的依赖导致村民自治自我驱动能力不足,监督虚化导致村级自治组织权力的腐化风险日益提高。只有充分调动村民的积极性,赋予其更多的自主性,让村民参与治理、分享成果,实现真正意义上的自我管理、自我监督,才能真正发挥农村基层群众的力量,为乡村治理带来地气和活力。

  当前乡村治理面临的问题

  从总体上看,当前乡村治理契合国家治理需求,但是有些地区的村民自治仍然停留于表层,自治的基础还需再筑牢。自下来看,乡村人口流动性加大造成了村民对自治的主观意愿不强、自治动力不足;自上来看,过多的行政事务和僵化的“村账镇管”财政体制,导致了乡村基层组织行政化趋势明显,自治程度被削弱。在上述两个因素的综合作用下,当前出现了乡村基层组织集权化的现象。这都与增强自治能力、增添乡村治理活力的初衷背道而驰。

  第一,乡村人口流动导致村民参与自治的主观意愿不足。自治要有一定的群众基础。在传统乡村社会,乡村居民大多从事农业生产,地块相近,劳作相近,居住相近,在生产和生活上利益密切相关,共享如道路、水利、村庄环境、民风氛围等许多公共产品,自然会产生参与乡村公共事务治理的诉求。但是,当前我国正处于工业化和城镇化的快速发展期,大规模的人口流出破坏了乡村居民原先共同劳作和生活的经济社会基础,外出务工的村民减少了对乡村日常公共服务的需求,导致村民参与自治的内在动力不足。同时,撤村并居、集中居住使得地缘相近的村居被合并,但合并后的集体心理归属感较弱,不少村民在参与乡村社区公共决策和处理乡村社区公共事务时,仍然习惯以原村庄或者原村民小组为基础,这客观上对新型农村社区的共同治理形成了阻碍。

  第二,对上级财政转移支付的依赖导致村民自治自我驱动能力不足。村级自治组织运行需要经费支撑。在取消农业税之前,村级自治组织的运行经费多来自于由村民支付的“村提留、乡统筹”。取消农业税之后,许多行政村失去了这部分收入来源,本身又缺乏发展的资源和能力,造血功能弱,这就造成村级自治组织对上级财政转移支付的严重依赖。现在不少地方探索实行的“村账镇管”财务管理模式,同样也面临类似问题。这些都导致传统的政府行政管理模式仍占据主导地位,村级自治组织承担了大量行政事务,又要忙于应付各种检查评比,已无暇顾及社区自治管理。

  第三,监督虚化导致村级自治组织权力的腐化风险日益提高。目前对村级自治组织的管理和监督,实际处于虚化状态。诸多案例表明,失去来自基层党员、民众与社会的有效监督,村组织的权力难以受到有效制约。再加上近年来,惠农政策增多,土地快速增值,村组干部手中掌握可支配的资源日益增多。特别是部分经济发达地区经济强村村集体经济发展迅速,“村企合一”的发展模式使得集体资产的剩余控制权实际上掌握在少数乡村基层组织的领导人手中。这就导致了在土地征收、土地流转、专项项目资金的使用与招标、发展乡村社会事业和增进农民福利等政策的执行中,村组干部贪腐犯罪的风险大大增加,基层组织权力运行脱轨失序的事件频频发生。

  走好推动乡村治理的“三步曲”

  使乡村治理有效运转起来,是一项复杂的系统工程。但是,通过加快乡村社区转型、稳固村民自治的主体基础;理顺地方政府、村级组织及自治组织等之间的关系,明确自治组织的权力基础;健全多元化的监督机制,完善组织有序运行的监管基础,则是急需走好的“三步曲”。

  其一,加快推进农业现代化转型,构建新型乡村社区。乡村社区自治需要村民作为主体参与,提高村民的参与意愿需要有居住地相近的、享有共同利益的、一定规模的乡村居民作为基础。为达成这一条件,必须加快农业现代化的进程,确立现代乡村的产业基础。乡村有了产业基础,社会基础才能稳固,进而形成新型的乡村社区。加快培育各类新型农业经营主体、新型职业农民、农业生产性服务组织以及其他乡村社区组织,并使上述主体和组织成为参与新型农村社区自治的主要力量。要加快推进户籍制度、农村集体产权等相关体制机制改革,破除人口在部门和区域间自由流动的障碍,让经济和社会关系已经基本不在乡村的外出务工人员在居留地安居落户,也要让流入的新农民、新村民在乡村的土地上落地生根。对于乡村人口净流出较多的地区,特别是空心村较多的地区,要继续推进撤村并乡,形成适度人口规模,并探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级,作为撤村并乡融合期的过渡。最终构建一个人员相对稳定,参与自治意愿强烈,自治能力较强的新型乡村社区。

  其二,深化乡村财政体制改革,明确村级自治组织权责。乡村治理必须要理清上级政府与村级组织之间的事权、财权和责任关系。在行政管理体制上,要充分考虑村级自治组织的承接能力,严格管理,并对总量进行控制。对于确实需要村级自治组织协助完成的公共性事务,应做到事权与财权对等。逐步健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度,确保村级自治组织服务乡村居民的能力。同时,要理顺乡村治理组织与村集体经济组织的关系,开展农村集体产权股份合作制改革,探索推进自治组织与经济组织的政经分离,明确各自的权责。

  其三,重点强化民主监督约束机制,健全多元监督体系。有效的监督是自治规范进行的保障。村民是实施日常监督的主体,来自村庄内部的民主监督本身就是自治的一部分,需要重点加强。另一方面,来自县乡党政机关的外部监督能够对内部监督形成有力的补充。因此需要在建立村务监督委员会的基础上,加强行政村内外部监督力量的协同合作,形成多元复合的监督体系。严格执行中央《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》,不断完善村务监督委员会的工作机制、激励机制与问责机制,由党员担任村务监督委员会的主任。基层党员要充分发挥村务监督的带头示范作用,带领群众合法、合规、有序地对乡村基层组织开展有效的监督。同时,坚持抓乡促村,落实县乡党委对农村基层党建和治理的主体责任,加强对村务决议和执行的外部监督。村务监督委员会和县乡党委的纪检组织间要确立起监督工作上的合作关系,在村庄内部监督中获得县乡纪检组织的指导、支持和帮助,并协助其对村庄事务进行外部监督。

编辑:迟语洋

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