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着眼适用范围增强检察建议刚性

黄定海 干晋 吴相岩
2019-12-01 10:42:57  来源:检察日报

  最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》(下称《规定》),对检察建议的类型、适用范围等作出了科学规定,也给检察建议案件化办理奠定了坚实基础。笔者拟从司法实践的角度,结合相关法律,对实践中检察建议适用范围和运行机制作进一步探讨。

  一是纠正违法检察建议适用范围问题:“重大隐患”的认定标准。《规定》第9条规定了适用纠正违法检察建议的若干情形,确定了存在违法行为和重大隐患两种主要标准,其中前者较为明确,而对于后者重大隐患的认定,需要办案人员结合案件的具体情况细致研判。笔者认为,重大隐患主要表现在“软件”“硬件”两个层面:“软件”层面上的重大隐患,是指相关单位因办案机制不健全或者内部管理机制存在明显漏洞,虽然未实质影响某一具体诉讼程序的进行,但可能在今后执法过程中引发严重问题的情形:“硬件”层面的隐患,是指相关单位在确保诉讼程序正常进行过程中所提供的物理方面的保障存在潜在风险。如看守所的监管设备不符合标准,存在被监管人脱管的风险,或者公安机关保存物证的场所不能适应办案需求,可能导致证据灭失等情形。

  二是公益诉讼检察建议适用范围问题:“等”外受案的探索。当前,公益诉讼的“等”内受案已经成为检察机关公益诉讼职能运行的常态。而如何进一步明确“等”外的类型,则是司法实践一直较为重视的问题。笔者认为,公益诉讼“等”内受案和“等”外探索实质上都统一于公益的维护。对于“等”外探索,一要注意仔细研判、积极汇报,在上级院指导下开展探索,防止跑偏跑远。二要结合“等”内已受案案件,从与之相关的领域展开探索。例如,可以从对医疗废物污染环境类型公益诉讼案件展开对非法行医、非法制药等危害公益行为的监督。三要对人民群众反映强烈的侵害公共利益的行为勇于监督、大胆监督。需要指出的是,对于存在侵害公共利益的情况,但又不宜通过公益诉讼程序进行监督的,可以通过社会治理检察建议实施监督。

  三是社会治理检察建议适用范围问题:合理确定被建议单位。在办理社会治理检察建议的过程中,由于相关问题通常涉及多个责任主体,因而实践中较突出问题是如何合理确定被建议单位。笔者认为,检察机关主要应向对解决问题最直接,且能够发挥最大效用的单位发出建议。如在针对老年人实施的诈骗犯罪多发地区,由于犯罪行为多半涉及行为人向老年人进行虚假宣传、以赠送福利为名组织集体活动等,建议老年人居住密度较高的街道、社区加强管控更为合适。再如,某区域内非法集资案件多发,投资人信访的风险较高,则可以向信访部门、负责金融工作的部门发出检察建议,提醒其事先做好风险防范预案。当然,对于确实需要多个单位共同协作进行治理的,也可以同时发出检察建议,但应注意在问题阐释和建议措施方面围绕不同单位的职能而有所区别。

  笔者认为,检察建议案件化办理的路径可从以下四个方面完善:

  促进内部办案程序规范化。实践中,对于办案人员在履职过程中发现的线索可以由案件管理部门归口管理,并根据不同的事项进行分类督办。对于发现的较为突出的类型化问题,或者衍生出的代表性问题,办案人员应进行深入调查,而不局限于线索暴露出的单一现象。在调查核实过程中形成的程序性文书和实体性证据材料,应当单独形成卷宗并按规范存档。在被建议单位对检察建议进行回复后,办案人员必须实地进行回访核实,对检察建议落实相关工作的效果进行考察并形成评估报告。

  着力优化对外协作机制。检察建议工作中,对外协作机制的重点应当是保证检察机关和被建议单位之间信息的高度畅通,因此,检察机关可以采取通过建立联络专员制度将工作领域的日常联系便利化,通过有针对性地开展案例宣讲、释法说理赢得被建议单位的认可,通过定期召开联席会议了解被建议单位的实际困难等等举措,确保不同机关基于不同职权范围、不同工作模式,能够共同发力、相互配合,以打通各环节阻碍,提高问题解决的效率。

  落实通报制度,增强检察建议刚性。基于检察建议的特殊性,不予整改或者整改不到位的不利后果,一般通过间接的压力传导方式来实现。针对一般性的监督事项,可以由检察机关通报被建议单位的上级机关或者其他具有管理职能的部门,由上述单位通过系统内部的管理手段督促被建议单位进行整改。对于产生了消极社会影响或涉及其他较严重违法违纪行为的,可以通过报告党委、人大等机关的方式,由相关单位对其实施更加严厉的监督手段。

  构建切实可行的检察建议工作评估体系。检察建议工作的评估重点应聚焦检察建议调查取证工作的主动性、规范性、全面性,检察建议书释法说理的充分性,对策建议的可行性以及检察建议的落实效果。围绕检察建议卷宗的评查,可以参考已经较为成熟的案件评查模式,针对检察建议工作中的关键文书,如审查报告、检察建议书等进行质量评价。针对检察建议实现效果的考核,既可以由上级机关通过到被建议单位进行走访、询问的方式进行,也可以采取综合社会评价的方式,如邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者等进行实地调研、座谈的方式开展。

  (作者单位:湖北省武汉市江岸区人民检察院)

编辑:王铉

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