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让村规民约治理落地生根

韩伟
2019-12-11 09:49:50  来源:学习时报

  实现乡村振兴,必须先要实现乡村的和谐善治。乡村社会的有序治理,除了治理主体重塑,治理资源的引入,还需要有制度规范。党的十九大提出要重视村规民约、风俗习惯等乡村社会治理的制度建设。2019年中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,提出“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用,弘扬公序良俗,促进法治、德治、自治有机融合”。这都说明村规民约的治理作用得到充分肯定。

  从党和国家的政策来看,村规民约对乡村治理的重要性不言而喻,但现实中,村规民约的制定和实施效果却不尽如人意,被形式化,甚至被虚置化。有些乡村,村规民约是有村支书和村长等少数人拟定,订入文件、挂在墙上应付检查,因此出现了千村一面、千篇一律、村民浑然不知等怪现象;有的村规民约,内容空泛,还有的乡村忙于发展集体经济,认为村规民约无关紧要,可有可无。不同的认识或实践,都对村规民约的实际效用发生着影响,进而成为乡村有效治理的负面因素。

  理解乡村治理现实中的问题,发挥村规民约治理的实效,还需要回归村规民约本身。村规民约是有着历史传统的一种民间规范,北宋吕氏兄弟制定的《吕氏乡约》,成为村规民约的较早版本,其以德业相劝、患难相恤的道德性条款,赢得了乡民的认同,成为大家共同遵守的规约。从村规民约这个特有的历史传统去看,作为基层乡村的社会规范,它具有道德性、自治性和自生性。村规民约包含着一个社会的道德伦理标准,是道德的制度化文本。村规民约体现着乡村自治,乡村文化、地理不同,自治的规范自然有所差别。村规民约区别于自上而下的国家法律,它扎根于乡土社会,源自于乡民的风俗习惯,因此能够得到广泛的认同。从法律现实看,我国宪法、村民委员会组织法都规定了村民自治制度,允许其在法律范围内,通过村民共约等方式对乡村社区进行自我管理,村规民约就是村民自治的制度规范。基于对村规民约特定性质的理解,当代乡村治理中更好地发挥村规民约的作用,就需要在其制定、内容以及机制方面审慎考量。

  村规民约的制定必须运用民主方式。现有的个别村规民约之所以村民不了解、不认同,很大原因就在于其制定缺乏民主参与,村规民约变成少数村干部随意拟定的条文。村规民约尽管是乡村自治规范,但对于受其约束的村民而言,无疑是一部“准法律”。现代法律的正当性基础,很大程度来自其民主性,村规民约这一自治规范鼓励什么、禁止什么,当然也需要村民的广泛参与,只要民主参与制定的村规民约不违背国家法律的基本精神,就应该鼓励这种形式。作为乡村治理的引领者,基层党支部可以先形成建议,由村“两委”形成村规民约初稿,在全村公开征集意见,并组织村民代表积极讨论。经过村民广泛的民主参与之后,结合修改意见,修改村规民约,再经过党群议事会、村民大会等形式审议通过,最后予以公布实施。村规民约制定中充分运用民主方式,既能使村民及早知晓其具体内容,又通过民主参与增加其认同度,有效地解决了宣传和实施的难题。

  村规民约的内容必须根植于乡土社会。法律是现代的产物,但它又是历史的,如法谚所云:“法律必须是古老的,只有古老的法律才是真正的法律。”人类能做的只是发现既存的“法律”,而不是发明或创造法律。所以,在乡村社会,真正的法律应该是人们长久沿袭的,是扎根于乡土社会生活中的,也就是人们普遍认同的善良民俗习惯,就像中国传统社会的“礼”,人们在教化中养成了敬畏之感,从而自动地服膺。村规民约作为民间自治法律,更应该充分体现乡土性、自生性,要使它发挥实效,得到乡民的认同,就要使其内容更加贴近乡土生活的实际,接续良善的乡土习俗,因地制宜、因时而变。平原地区更重视土地管理规范,依法保护农田;移民区域更侧重关注原住民和新移民的关系调整,消弭村民矛盾;经济发达区域需要关注村民集体经济发展,保证分配公平;文化落后地区则需要提倡移风易俗,提升村风文明。

  村规民约的实施必须与村民福祉连接。部分村规民约无法得到村民的自觉认同,很大原因在于它空泛虚化,与村民的切身利益关系不大提高村规民约的效力,可以通过权利保障、利益驱动的方式积极引导村民参与其实施。村自治组织的财务是村民普遍关注的问题,如何有效利用和监督,需要村规民约的规制,将其实施与村务公开结合起来;乡村的生态环境同样是村民普遍关心的问题,垃圾的分类处理、人居及生态环境的保持,同样有赖于村规民约的有效实施。此外,村集体经济组织的经营分配、村集体土地的收益分配、农林和扶贫政策补贴的发放等,都是与村民利益紧密相关的问题,村规民约的实施如果能与村民关心的问题紧密结合,那它一定会得到村民的广泛支持,极大地提高其实效。延伸之,作为自治规范,村规民约不可避免包含有禁止性条款、倡导性条款,但它同时应该是村民各种权利的集中体现,成为一份“小微权利清单”。

编辑:迟语洋

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