中共中央、国务院近日发布了关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见,明确提出“把作风建设贯穿脱贫攻坚全过程”,作为对“贫困治理”的治理,构建高效全面的扶贫监察问责机制,是治理扶贫领域作风问题、打好打赢脱贫攻坚战的制度保障。
问责机制从根本上说是一种压力传导的规则体系,因此对施策实践中具体问题的判断,是机制能否成功构建的关键。问题判断得准确,规则设置科学,则会在施策上赢得主动;问题判断流于片面或表面,则会造成问题的积累甚至延伸。因此,找准问题,克服我国扶贫开发工作中问责机制的规则抵牾与实践困境,完成压力传导与顶层设计,解决好施策环节与监督问责的整合作业,是构建高效扶贫监察问责机制的关键。
对关联问题进行基准归类是建立扶贫问责机制的先导。一项机制的构建,首先要具有明晰的规划体系。对于扶贫领域的问责来说,这一规划体系要包含特定时期内治理理念、问责方向、问责目标、问责路径等纲领性措施。但扶贫工作领域的问题具有基层性、多层次、多因素等特点,对问题进行判断的依据必须是明晰的、普遍的。这就提出了一个问责机制之先,对扶贫工作实践中的问题进行分类、定级的客观要求。从精准扶贫实施以来的现象看,问题大约可分类为以下几个层面:一是宏观层面的政治准禁事项,例如对“四个意识”的贯彻力度、对国家扶贫政策的认知导向等;二是中观决策评价事项,如施策责任、工作措施、资金管理、考核评估等问题;三是微观施策单元中基层工作作风、施策精准程度、群众工作场域、村级监察体系等。只有问题判断得准、分类科学,才能有的放矢,避免制定与规律相悖、与民意和干部热情相违的问责机制,也只有如此,问责的机制骨架才能全面撑开,效能才能真正发挥,群众和干部才能真正满意。
建立灵活、务实的压力传导机制是建立扶贫监察问责机制的重点。建立一项机制,其本身并非目标,对于扶贫领域的监察问责来说,压力传导是具体工作目标,保障打赢脱贫攻坚战才是根本目标。因此,扶贫监察问责机制的特殊重点是建立灵活、务实的压力传导机制。中共中央、国务院发布的关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见,在作风建设板块提出:“注重工作实效,减轻基层工作负担,减少村级填表报数,精简会议文件,让基层干部把精力放在办实事上。”显然这本身也表征了一种问题,即当前扶贫工作中的压力传导部分偏重于形式主义。当前对扶贫领域的监察问责,的确分布在决策、施策的各个环节,但任何施策方式,其关键在人、在干部。因此,监察问责机制如何既能灵活、务实地将压力层层传导,同时避免干部的“问责焦虑”,是当前监察问责中亟待改进的客观情形。要建立特定压力传导机制,必须在问责规则中将干部责任和考评体系联系起来,确定为具体、精准的个人责任体系,避免多头管理、多口定责的疲态施策,这就有赖于将压力传导机制概念化,并在监察问责机制中体现出来,让施策干部用勇气和信任推动脱贫工作涉险滩、过难关。
解决好施策环节与监督问责的整合作业是建立扶贫监察问责机制的贯通性任务。“三年行动的指导意见”中,中央和国务院提纲挈领地指出,要“依纪依法坚决查处贯彻党中央脱贫攻坚决策部署不坚决不到位、弄虚作假问题,主体责任、监督责任和职能部门监管职责不落实问题”,这也实际指明了当前扶贫工作领域监察问责面临的难题:即如何将施策环节与监督问责进行可操作性的整合,以纠正脱贫攻坚工作中的形式主义、官僚主义,以及腐败和作风问题。扶贫领域的监察问责,难点在建章立制,制度不是追求大而全的完整,或者是规则花团锦簇,而是要看到难点,看到重点在人,看到贯通性任务。当前,扶贫施策领域创新较多,而监督问责的规则往往是宏观的,很难通约基层的复杂问题,这就容易造成决策层面和施策层面的信任疏离。因此,建立扶贫监察问责,要特别看到扶贫问题的基层性,问责的规则设置因此要从实际出发,从具体抓起,以问促改,小有小改,大有大改,改就改好。只有这样,才能从制度化、规范化的扶贫问责权力运行中,打通廉政和勤政那道无形的墙。
“发展出题目,改革做文章。”扶贫监察问责领域有问题,也正说明了脱贫与发展的勃勃生机。对于扶贫监察问责机制来说,只要以改革或改进的态度,克服各方龃龉、博弈,调动一切积极因素,必能把新时代的中国推向全面小康的新境界。
(作者单位分别为武汉大学法学院、中国扶贫杂志社)