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把握人大“主导”立法的度

田成有
2018-10-31 07:39:23  来源:法制日报

  十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”作为新时期国家立法工作的基本要求,强调要加强人大对立法工作的主导作用。

  如何“主导”?有几个度要把握好。

  一、为什么要主导

  (一)体现人民民主的立法原理

  立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。如孟德斯鸠所说“民主政治有一条基本规律,即只有人民可以制定法律”。卢梭这样说“立法是对人民意志的记录;是人民自己为自己作出的规定。”马克思对立法也有着精辟理解,他说“应当使法律成为人民意志的自觉表现”、“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。

  现代民主社会,人民是最高主权者,人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。人民行使国家权力,很大程度上是通过议会行使立法权以实现人民意志。这说明,一切立法权的行使,应以人民或人民的代表为主体,应由人民选出的代表所组成的代议机关来主导,应坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。

  在我国法治实践当中,人民才是依法治国的主体和力量源泉。这种人民的主体地位和力量,主要通过人大对立法过程的主导来实现。从54宪法到82宪法,人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

  (二)获得正当性与公正性的基础

  民主国家的立法,无论在实质上或名义上,都要依靠人民代议机关,这是立法获得正当性、公正性、合法性的基础和保证。议会立法对于行政立法、司法解释具有统领、制约与监督的作用,它构成了整个国家立法的正当性基础,行政权和司法权源于立法权,且从属于立法权。只有通过了人民代议机关主导的立法程序,立法才能最大程度反映人民意志,人民才有义务遵守法律。只有人民代议机关主导立法,才能实现民众对于立法过程真正意义上的民主参与,也才能体现出法律产品的正当性与公正性品质,获得民众的认同与拥护。

  二、现实的状况

  观察40多年来中国立法现实状况,人大立法权、尤其是大会立法权长期弱化、虚化,出现了立法权高度行政化、政府部门强势主导的问题。

  在立法权的强势方面。人大立法对于政府严重依赖,全国人大及其常委会制定将近50%至80%的法律是由国务院相关职能部门“归口起草”,立法的内在推动力,基本上是由政府及其相关部门推动。这种依赖还表现在,全国人大及其常委会对国务院进行了极其广泛的立法授权,许多重要的国家立法权已经遭遇分割或流失。

  实践中,《立法法》和《地方组织法》对哪些事项应当由权力机关以法律、法规的形式加以调整,哪些事项应当由政府以规章、办法的形式加以规范,界限不清,导致出现了某种程度的“错位”与“倒置”,政府不仅负责起草地方政府规章,而且还掌握着地方性法规的主要起草权。立什么法?什么时候立法?立法的原动力与立法需求主要来自政府部门的认识与动议,而非来自社会公众的诉求与表达。很多省级人大从成立之日起就没有直接起草过一件地方性法规草案,为此,有人形容我国的立法格局是政府相关部门“买菜做饭”、政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”,法律成了有关部门根据自己部门意志与利益偏好而出台的政绩冲动。毋庸讳言,这种政府主导立法的工作模式导致了民众对法律的陌生与隔离,造成了法律作为一种公共产品,事实上是与社会不断的疏远和脱节。

  还有的状况就是,全国人大及其常委会制定的一些宏观性、原则性的“粗放式”法律,因为过于原则、抽象,宣传性和号召性强,必须转过来,通过政府部门的立法加以精细化、具体化,之后,才能进入到实际操作层面,如果没有政府部门制定的相应配套的实施细则、实施条例或是其他一些实施办法和意见,这样的法律,也很可能被“束之高阁”,而成为稻草人、睡美人。

  在司法解释的扩张方面。鉴于全国人大及其常委会立法的滞后性、灵活性、可操性的不足,国家法律不得不借助“两高”的司法解释加以弥补,以适应不断发展的社会情况,适用错综复杂的案件审理。但大量的司法解释出台,“两高”的“抢滩”、“强攻”,司法权获得了参与立法过程以及创设实质性规则的机会,对人大立法权进行了某种程度的侵蚀,立法权出现了某种程度上的“准司法化”趋向,某种意义上,司法解释已经成为相关法律实施的不可或缺的“左膀右臂”,司法解释被视为除法律、法规和规章之外的另一种“法源”形式。

  三、根源何在

  (一)部门立法存在优势

  在改革开放之初,由于经济发展与社会治理的需要,中国急需在短期内尽快完成国家现代化的治理转型,需要强有力的政府凝聚各种力量,需要政府更大程度的干预与规制,需要政府运用立法手段来创制适合经济与社会快速发展的规则。由此,政府部门主导的“追赶型立法”、“数量型立法”成为一种基本样式或选择。

  现实情况是,相较于人大立法而言,政府部门在行使立法权方面,有着得天独厚的优势,作为专门承担社会管理职能的机关,行政首长负责、权力集中、高效行动、善于应变,具有明显的专业和信息优势,加之,对立法涉及的相关问题,掌握着一般民众所不可能获得的信息资源和权威性材料,比较熟悉了解,能够随时发现和解决,而人大及其常委会由于受到会期和规模限制,很难适应瞬息万变的经济社会发展变化,转型期的行政管理和社会发展充满了各种变数和不确定性,无法作出准确的预计,也没有足够的时间和能力去论证立法计划,操刀起草具体法案和充分审议法律草案,难以根据新情况作出灵活规定。

  (二)人大自身建设存在短板

  人大主导立法,有很多受制约因素。我国各级人大代表极为强调其代表性、荣誉性,被赋予了“大众化”和“非专业”的角色,对立法的专业性和科学性要求不高,加之,都是兼职,没有充裕的立法时间和较强的议政能力,很难就立法事项进行缜密论证和充分审议,很难承担字斟句酌的法案起草、论证工作。

  四、如何把握“主导”

  “主导”意味着主导者在立法中组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方,努力实现立法的意图,达到某种立法目的。

  实践中,人大主导立法,主要在以下方面。综合性、全局性、基础性的重要法律草案,需要人大主导;某些重大改革事项,主导需要人大主导形成共识,守住底线,避免产生严重裂痕和分歧;部门争利益、争权、诿责、边界不清、难以配合协调的倾向或现象,需要人大主导;为提高立法效率、节约立法资源,需要人大主导;为防止部门利益和地方保护主义,需要人大主导。

  人大能不能主导立法,主导立法的质量如何,从根本上说,主要取决于审议和表决的质量,人大主导立法的关键,要放在审议和表决两个环节上。

  五、主导立法的度

  (一)必须积极主导

  如今,我国法律体系已经基本建成。在经过近40年的快速发展之后,社会各界对部门主导立法之弊有深刻认识与反思,民众对立法程序的公正性及立法的正当性、合法性有了更高的期待与要求,希望人大关注立法质量,有所作为。

  更重要的原因是,人民群众对立法的期待已经不是有没有的问题,而是好不好,管用不管用的问题。为了推动改革健康发展,也需要人大主导立法。法律、法规实效差、社会评价不高,重要原因之一就是人大作为立法主体还没有真正发挥起主导作用。如今,很多领域和事项,基本上都有了相关立法,剩下的大多是“牵一发而动全身”的高难度立法,浅层次、容易改的领域基本都已经改了,剩下的大多是难啃的硬骨头和难涉足的险滩,再靠部门领导“拍脑袋”、“一言堂”作出立法决策,已经很难适应中国社会深化改革的需求,在各种利益矛盾错综复杂的条件之下,迫切需要通过人大对一些全局性、基础性的立法主导,来完善国家与社会治理的“顶层设计”。故此,人大主导立法,既是自身的职责使命,也是凝聚法治共识、化解法治信任危机的必然要求。

  (二)需要理性主导

  在现行体制之下,实现人大立法主导,需要一个长期的过程。主导立法,关键在于提高人大立法工作人员的素质与能力,从人大立法工作的现状来看,普遍存在着繁重的立法任务与立法机关的人数规模、立法能力不相适应、不相匹配的问题。人手不够、经验不足、专业不强,捉襟见肘,将不堪重负。

  除了提升人大自身立法能力之外,还取决于人大立法与整个外部关系和制度环境的配套程度。主导立法并不是人大在立法过程中“唱独角戏”,立法要受到党委、政府、政协等多个主体的直接或间接影响,要放在与党的领导、政府配合与政协参与的诸多关系中加以理解与把握,如果体制、机制不完善,如果法治思维、法治方式不养成,即使人大再有立法的积极性、主动性,立法能力再强大,也未必能实现主导。

  如果单纯强调人大主导立法,还可能在认识上形成偏差,这里面有一个重要的理论预设或陷阱,即将人大视为民意的独占机关和垄断机关,认为只有人大,才是民意机关,才能代表人民意志,所以,它应当主导。然而,依照我国宪法的规定,人大只是基于制度设计的考虑,让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权,并不等于人大就是民意的唯一代表机关,人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体,在不同的侧面也代表了人民的意志,它们也是代表民意的。

  当下,对人大主导立法,不能太过理想化和浪漫化,不能想当然认为如果人大主导立法,立法的质量就会自动提高,部门主导立法的弊病就会自动破除。事实上,我们还要看到,自二战以来,西方社会不管是在大陆法系还是普通法系国家,立法的专业性、技术性要求日益增强,议会立法权普遍受到挑战,行政机关委托立法成为弥补各国代议机关立法不足的重要方面,不同程度上出现了议会立法权衰弱、行政机关立法权扩张的趋势。

  因此,我们对人大主导立法的追求,不能过于理想化,在人大还不具备适度的立法规模和立法能力的条件之下,不能操之过急,人大不是唯一的立法主体,还要善于发挥行政部门立法的专业与信息优势,在加强对政府部门立法的宏观指引、审议监督的基础上,实现立法机关与行政部门各有所长、并存共生、相得益彰的良性发展。

编辑:张苇柠

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