欧洲司法委员会联盟(European Network of Councils for the Judiciary,以下简称ENCJ)是由欧盟各成员国的司法委员会组成的,现有24个成员和14个观察员,包括28个欧盟成员国和数个候选成员国。成立十几年来,ENCJ坚持平等相待、相互尊重,在推进成员国之间的合作与相互理解,以及在促进欧盟成员国司法问责方面发挥了关键作用。展望未来,ENCJ将继续致力于完善成员国的司法制度,强化司法问责,维护司法公正,增进互任,促进对话和变革,进而完善欧洲的司法制度,推动欧洲司法文明进步。
2018年,ENCJ制定了今后四年的发展战略(2018年-2021年),具体包括以下三大目标:
第一,在维护法治的制度框架内,致力于支持司法机构的独立、问责,提高司法素质,促进对独立性的理解与尊重;第二,在数字时代特定背景下,以提升效率、降低成本、及时便捷为追求,畅通司法救济渠道,造福欧盟人民;第三,增进欧洲各国司法机关之间的相互信任。
为实现上述目标,ENCJ每年将根据执行董事的提议并经大会同意,开展一系列活动。
一、在维护法治的制度框架内,致力于支持司法机构的问责,提高司法素质,促进对中立性的理解与尊重
维护法治是司法机关和其他国家机构的责任。获得公正、中立的法院所提供的司法救济,是“欧盟基本权利宪章”第47条赋予人民的一项基本权利。
司法机关中立性与问责制休戚相关。司法机构的问责制关乎司法运行的透明度,而法官的问责制关乎司法判决的透明度。
司法问责能够赢得公众的理解和信任。ENCJ认为,教育是确保强化司法问责的关键。促进理解和尊重司法机关中立的需求日渐增强,在此过程中,司法机关自身需要身先士卒。
人们普遍认为,司法机关中立和司法问责是影响司法质效和人民期待的重要因素。
1.围绕法治与司法机关在民主国家的作用开展对话
ENCJ旨在促进与其他成员国在国家和欧洲层面进行对话。关于本联盟对司法机关中立的保障作用是要讨论的议题之一。2016年的法官调查显示,法官认为自己并没有受到其他国家机关的尊重。2017年4月,“欧洲晴雨表快讯”(Flash Eurobarometer)关于欧洲司法公信的一项民意测验显示,政治家、政府对司法的干预是影响司法公信最严重的负面因素。这也是ENCJ亟待解决的问题。
对话需要秉承这样的理念,一个运作良好的司法机构具有经济价值,有助于社会的繁荣昌盛。我们将对司法机关处理过的、涉及成员国经济发展的某一类重大法律问题的影响进行个案研究。
2.促进和维护法治
如果ENCJ的成员国或观察员认为,该国的法治特别是司法机构或法官的独立性面临困境时,它需要ENCJ的支持。
虽然ENCJ不能介入任何政治争端,但它可以就该领域改革措施的实施情况,以及是否符合欧洲或ENCJ标准发表意见。与此同时,ENCJ也会寻求与欧洲机构的合作,将继续与合作伙伴和利益攸关方合作,促进和维护法治:
第一,与司法总局合作,进一步发展“司法记分板”评估制度;第二,在法治机制框架内依申请向欧洲联盟委员会提供帮助;第三,在法治与民主、基本权利与法治等方面与欧洲议会密切往来;第四,与基本权利局(FRA)开展合作,促进欧盟的法治;第五,与欧洲委员会的威尼斯委员会等开展合作;第六,提高对合作申请机制的认识,并对申请作出回应。
3.推进司法机关的独立性和问责制
要实现这一目标,需要继续开展关于司法机关独立性和问责制方面的多年度项目。欧洲司法委员会将研究司法系统内部体制保障和保障措施有效性方面所面临的挑战。将在项目框架内研究2016年关于法官、司法机关独立和问责绩效指标的调查结果。
第一,对司法机关独立性和问责制指标进行外部验证,并进一步完善指标。为此,将于2018年组织一次学术会议专门研讨;第二,对律师关于司法机关独立性认知的调查结果进行研究;第三,开展关于司法机关独立性的调查(2018年-2019年),包括延伸问责和关于法官的独立性与问责制(2020年-2021年);第四,必要时组织一次关于非专业法官独立性的调查;第五,指标执行情况和司法机关中立性、问责制的评分更新至2018年-2019年、2020年-2021年;第六,绩效指标的实施和评估情况(2019年-2020年);第七,对话小组于2018年讨论保障措施独立性和有效性面临的挑战,并提出应对之策;第八,请成员国提出一项行动计划(GA 2018年)并报告执行情况(GA 2019年-2020年-2021年);第九,开展新一轮小组对话(2020年-2021年)。
4.提升司法质效
司法质效是司法机关和法官最关心的问题之一,衡量质量的标准要由委员会或由独立机构来确定和评价,而不是国家的其他权力机构确定和评价。使司法质效问题与法官独立性原则相协调是委员会的职责所在。
在坚持法院中立、司法问责和提升质效的框架内,将采取以下行动:
第一,继续推进2015年开启的质量指标制定工作,并将邀请所有成员国和观察员填写调查表(2018年),这样自然能够推动指标的改进;第二,制定现行标准尚未涵盖的指标(2018年)并付诸实施(2019年-2020年);第三,从提高司法质效和发挥司法委员会作用的视角讨论各项指标的分值和结果(2019年-2020年);第四,举办专题研论会进行深入探讨(2019年-2021年)。
提高司法质效是司法机构和律师共同的责任,将开展一项联合行动,与CCBE共同致力于提升司法质效。
5.提升司法形象,增强公众司法信心
依据2017年欧盟“司法计分板”进行的公众信心调查显示,公众对司法机构的信心不足。该项目将全方位审视公众信心和司法形象,并由此确定司法委员会和其他相关机构可以采取的补救措施。此外,2016年对法官独立性的调查表明,媒体对法官裁决的影响与日俱增,大多数国家也是如此。虽然社交媒体的影响力远低于传统媒体,但是几乎所有国家社交媒体的影响力都在日益扩大。可以采取以下行动:
第一,研究如何改善司法形象、影响公众信心,并制定具有可操作性的总体行动计划;第二,按照核心价值的要求,促进司法委员会的建设;第三,总结司法机关“向外延伸”活动的最佳经验;第四,研究与社交媒体的关系,更新2012年欧洲司法委员会关于司法、社会和媒体的报告,尤其是关于发挥司法委员会作用的报告。
6.更广泛地推进司法机关中立性和问责制
欧洲司法委员会认为,在候选成员国加入欧盟之前,就应该与它开展合作和互动。ENCJ,特别是其成员国能够就司法改革和提高司法质效提供真知灼见和经验教训。ENCJ也将在这方面与欧洲委员会开展合作。