6 关于低潮高地的法律地位问题
低潮高地的概念是在20世纪中叶以后才得以确立的。此前,低潮高地曾被视为岛屿的一类。1958年《领海与毗连区公约》首次以公约条款形式确立了现代海洋法意义上的低潮高地概念。1982年《海洋法公约》基本上沿袭了1958年公约的规定。依《海洋法公约》第13条的规定,低潮高地是在低潮时高于水面但高潮时没入水中的自然形成的陆地,因此它不属于《海洋法公约》第121条所述的岛屿,不能拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架。但如果低潮高地的全部或部分处于沿海国陆地或岛屿的领海之内,则该低潮高地可作为领海基线。
然而,《海洋法公约》或其他国际条约均没有规定低潮高地是否具有领土地位。此外,对于界定低潮高地自然属性的潮汐基准面的选择、低潮高地是否可以被占领以及海洋的自然变迁对低潮高地法律地位的影响这三个重要问题,上述两公约也未给出明确的规则。相关的国家实践和国际司法判例也不统一。历史上,英国以及斯堪的纳维亚国家曾将临近海岸的低潮高地视为岛屿。在1930年国际联盟召集的第一次国际法编纂会议上,仍有一些国家将低潮高地视为岛屿,因而构成沿海国领土的一部分。时至今日,南沙群岛中的一些被南海声索国占领的低潮高地还被有关声索国视为其领土。加勒比海地区也有类似情况。在2012年“尼加拉瓜诉哥伦比亚划界”判决之前,国际法院或国际仲裁庭曾在几个案件中涉及到低潮高地的法律地位问题,但均以各种理由回避对该问题的判定。在2001年的“卡塔尔诉巴林海洋划界与领土问题案”中,国际法院对于“吉塔特杰拉代”是低潮高地还是岛屿的界定,也完全回避了潮汐基准面的选择问题”。在2007年“尼加拉瓜诉洪都拉斯案”和2008年“马来西亚诉新加坡白礁岛案”的判决中,国际法院仅重复援引了“卡塔尔诉巴林案”判决中的结论。 总体而言,国际条约对低潮高地是否可以作为领土的问题保持沉默,国家实践也未形成允许或禁止将低潮高地作为领土的习惯法规则。正如日本学者田中所指出的,当出现有关界定低潮或高潮高地的争端时,国际法院和法庭可能会面临“法律不明”的风险。
然而,2012年“尼加拉瓜诉哥伦比亚海域划界和领土问题案”的判决出现了明显的转折。在该案判决中,国际法院首次明确提出了“低潮高地不能被占有”的论断。法院指出,国际法上非常明确的是,岛屿无论多小都可以被占有。相反的,低潮高地不能被占有。“尽管沿海国对于位于其领海之内的低潮高地拥有主权,因为沿海国对领海本身拥有主权”。 但围绕低潮高地法律地位的争论并未因此而停止。我国学者认为,低潮高地能否被一国视为其领土,不是有关《海洋法公约》的解释或适应的问题,也不属于联合国海洋法法庭管辖的范围,而应根据规范领土主权问题的一般国际法予以确定。
国际法院既然在2001年“卡塔尔诉巴林划界案”及此后的“尼加拉瓜诉洪都拉斯案”和“马来西亚诉新加坡白礁岛案”等多个案例中认定,国际条约和习惯法均未规定低潮高地能否作为领土,因而无法对该问题作出明确判定,其在2012年“尼加拉瓜诉哥伦比亚划界案”判决中认定低潮高地不具领土地位时,理应从国际条约和习惯法两方面举出相应的依据,但法院未对此进行任何具体说明,而是武断地认定“低潮高地不能被占有”“在国际法上非常明确”。这一结论难以令人信服。国际法院的这一判决能否适用于历史上遗留的低潮高地主权问题,以及该判决对今后的相关国家实践将起到何种影响,尚难确定,需要进一步跟踪研究。
7 关于大陆架和专属经济区划界的新动向
大陆架和专属经济区的划界原则一直存在较大分歧。1958年《大陆架公约》规定,海岸相向或相邻的两国,其大陆架界线应由这些国家之间的协定予以确定;在无协定的情形下,除根据特殊情况另定界线外,应由中间线或等距离线予以决定。这项规定后被称为“中间线原则或等距离原则”。但是国际法院在1969年“北海大陆架划界案”中并未采用“中间线原则”,而是采用了公平原则, 法院认为,“那种认为等距离必然是大陆架基本学说的思想是错误的”,等距离概念不具有内在必然性、优先性。在1977年“英法大陆架划界”仲裁案中,仲裁庭表示,“等距离规则不是一项在习惯法上也可适用的规则……在习惯法上,划界的根本原则是,在没有协议的情况下,边界应依公平原则予以决定”。 为了实现公平划界目的,等距离或任何其他方法,都可被单独或联合运用。划界方法的适宜性,由每个案件独特的地理或其他有关情况决定。
20世纪70年代,在发展中国家争取200海里海洋权运动的推动下,专属经济区制度被广为接受,其划界问题与大陆架问题交织。在第三次联合国海洋法会议期间,“公平原则集团”和“中间线/等距离线集团”围绕海洋划界规则的争执导致海洋法公约的谈判久拖不决。最后双方达成妥协,形成了关于专属经济区划界和大陆架划界的《海洋法公约》第74条和第83条。该两条规定的内容完全相同。 据此,在涉及海岸相邻或相向国家之间大陆架/专属经济区权利主张重叠或冲突的情况下,划界需要当事方在国际法的基础上进行协商,通过协议或者国际司法判决或仲裁裁决等形式,寻求公平解决。解决之前可达成临时性安排。临时性安排不损害各自立场,不影响最终谈判结果。
半个世纪以来,专属经济区/大陆架划界的理论和实践一直在逐步演进之中,出现了一些值得重视的新动向:
一是根据“陆地统治海洋”和“陆地通过海岸统治海洋”的原则,地理因素(海岸之间相互关系、海岸线形状、长度、海岸外是否存在岛屿等)在划界中一直起着主导作用,并且构成划界应予考虑的最重要的有关情况,不同的地理因素在划界中的作用正朝着具体化、规范化、明确化的方向发展。
二是专属经济区制度的建立对大陆架法律制度产生了冲击,200海里距离标准削弱了海底地质和地貌因素作为划界有关情况的重要性。在1985年“利比亚和马耳他划界案”以后的大陆架划界案中,国际法院反复表达了一个重要观点,即考虑到专属经济区制度业已建立及其所适用的200海里标准这一因素,在相向海岸之间距离不足400海里的情况下,大陆架划界可不再考虑有关划界区域的海底地质和地貌因素。对于自然延伸原则,国际法院一方面抽象肯定,确认它仍然构成权利基础,另一方面却具体否定,否认它可以在划界中产生作用。这一观点颠覆了大陆架和专属经济区两种法律制度之间原有的逻辑顺序和主次关系。
三是各国划界实践和国际司法实践中,多倾向于用一条线同时划分大陆架和专属经济区,而忽视大陆架划界与专属经济区划界在性质上并不完全相同的事实。本来,两国间的大陆架分界线和专属经济区分界线完全可以是两条线,因为沿海国主张大陆架的权利基础有自然延伸和200海里距离两个标准,而专属经济区的权利基础仅是公约规定的200海里距离标准。正是基于上述不同的权利基础,两国在专属经济区和大陆架的划界中完全可以依据划界海域的所有客观情况,区别对待大陆架和专属经济区划界,实现划界的公平结果。但在实践中,受专属经济区制度的影响以及出于管理等方面的考量,划界的结果往往是用同一条线划分专属经济区和大陆架。
四是划界步骤逐渐清晰化,划界结果具有一定的可预测性:第一步,划出一条临时性的中间线;第二步,适用公平原则,考虑所有有关情况,特别是划界区域的特殊地理情况,例如海岸线长度比例、海岸外是否存在岛屿等,对临时性的中间线进行适当调整;第三步,以公平原则为指导,对经过调整的分界线进行检验,在此基础上形成最终的分界线。如此划定的专属经济区和大陆架界限绝大多数都得到了当事国的接受。
我国是陆海兼备的大国,海上与8国相邻或相向,东南两面濒临黄海、东海和南海以及西北太平洋,大陆海岸线自鸭绿江口到北仑河口,长达1.8万多公里,沿海面积大于500平方米的海岛7300多个,主张管辖的海域面积约300万平方公里。由于自然地理方面的原因,我国与周边邻国之间的海上距离都不超过400海里,海域管辖权主张相互重叠,从而引发海洋划界争端。1999年底,我国与越南就北部湾划界达成协议,这是迄今我国第一个也是唯一一个海洋划界案例。我国与邻国的大陆架和专属经济区划界仍面临复杂严峻的形势。如何在公平原则的基础上, 划定我国与海岸相邻或相向国家间的大陆架和专属经济区界限,是一个需要国际法学界持续关注的问题。