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用足用好经济特区立法权

林珊珊
2019-09-11 13:43:02  来源:学习时报

  中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出,深圳特区要“率先营造彰显公平正义的民主法治环境”,“用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。经济特区立法权是我国地方立法权中一种特殊且重要的表现形式,是指依照全国人民代表大会的授权决定,经济特区所在省、市人民代表大会及其常务委员会,有权根据宪法法律的规定,按照法定程序,结合经济特区的具体实际,制定、修改、废止法规文件。经济特区立法是中国特色社会主义法律体系中独具特色的组成部分,是我国经济特区各项事业顺利进行的重要法治支撑。

  既体现变通,又恪守底线

  要用足用好经济特区立法权,首先要对经济特区立法权的来源、主体、特征、权限等有足够的认识。经济特区立法权与经济特区相伴而生,改革创新是其基本特点。经济特区立法项目中有许多是国家层面的法律尚未作出规范的领域,需要经济特区立法工作者结合实际,勇于创新探索,进行试验性和先行性立法。实践证明,适度超前性、相对突破性、较大试验性的经济特区立法,为我国经济特区带来了制度创新优势,为经济特区发展提供了引导、规范和保障。

  经济特区立法权的来源。经济特区立法权来源于全国人大的授权。在2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《立法法》施行之前,经济特区立法权的授权主体不尽相同,有的来源于全国人大,有的来源于全国人大常委会。《立法法》颁布后,该法第65条明确规定经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定制定法规,在经济特区范围内实施,也就是将经济特区授权立法的授权主体严格限制为全国人民代表大会,除此之外,全国人大常委会以及其他机关均无权进行此项授权。2015年《立法法》修改后,也在第74条对该项内容进行了确认,并在第90条第2款规定:“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本经济特区适用经济特区法规的规定”。这一规定解决了经济特区立法在经济特区范围内的适用问题。

  行使经济特区立法权的主体。在2000年《立法法》颁行之前,经济特区授权立法的立法主体不仅包括经济特区的人大及其常委会,而且包括经济特区的人民政府。《立法法》正式生效后,根据法律规定,经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会是经济特区的授权立法主体,经济特区的人民政府不再是立法主体。

  经济特区的立法权限。在以立法突出优势的同时,经济特区立法必须恪守底线,那就是维护国家法制的统一,以遵循宪法和法律、行政法规基本原则为前提,不能违背法律保留原则。这集中体现在经济特区的立法权限上:一是根据全国人大的授权,经济特区可以行使国家立法机关的部分立法权,就原本属于国家立法机关立法的事项进行立法,针对这些事项制定经济特区的法规在本特区范围内实施。但是其立法内容须遵守宪法、法律和国务院行政法规的基本原则,不能与宪法、法律和国务院行政法规明确规定的事项相悖。二是根据全国人大的授权,经济特区可以依法制定特区范围内特殊问题的法规,但必须按照国家立法机关的授权决定进行,并且必须结合特区之内的具体实际和现实需要。三是为了更好地保障宪法法律和行政法规在本经济特区得到有效贯彻实施,经济特区在授权范围内,结合特区的具体现实需要,制定相关法律和行政法规的实施细则,但对于国家已制定法律、法规,这些法律法规又适应特区发展需要的,就坚决执行国家法律、法规,不搞重复立法。但同时,我们也反对那些简单地将经济特区立法的创新性、变通性与法制统一原则对立起来,而不敢进行适度超前性和预见性立法的做法。

  经济特区立法与其他区域立法

  在我国单一制的国家结构形式下,地方的立法权源自中央立法机构的授权或者宪法法律的规定,地方进行立法活动必须在中央法律框架之内进行,地方不享有在中央的法律框架之外的立法权力。经济特区立法属于地方立法,是从国家立法权中派生而来的权力。所以,地方上的立法权并不是“创设”新法律,而是将全国人大及其常委会制定的法律结合地方实际情况具体化。与此同时,不同的行政区和经济特区享有的立法权不是完全相同的,经济特区立法权与特别行政区立法权、一般地方立法权等其他地方立法权相比就具有明显差别。

  经济特区立法与特别行政区立法。特别行政区的立法权在我国地方立法权最具有自主性和特殊性,它是在“一国两制”“高度自治”的政策基础上进行的立法实践。与此同时,特别行政区的立法还在一定程度上对我国的立法体制实现了创新发展。尤其是香港特别行政区、澳门特别行政区基本法规定了特别行政区可以在基本法规定的范围内制定法律,制定法律后报全国人大常委会备案,备案不影响生效。这就突破了我国宪法规定的一般地方权力机关和民族自治机关所享有的立法权限范围。这是因为,特别行政区的立法属于专属立法,其按照“高度自治”的要求,赋予了特别行政区的高度自治权,而这些自治权在立法权方面得到了充分体现,从而使其立法较之国内其他地方立法,在立法权限上表现出更多的自主性特征。

  经济特区立法与一般地方立法。从性质上来看,经济特区立法权是一种地方立法权,只是它的权限要比一般地方立法权更大、更灵活。这就意味着经济特区在改革开放中出于需要,在立法上可以放开手脚,进行大胆创新。从特点上看,一般地方立法和经济特区立法之间的差别主要体现在:一是立法权的来源不同。一般地方的立法权,源自《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》和《民族区域自治法》等法律的规定。而经济特区的立法权,在2000年前来源于全国人民代表大会及其常务委员会的专门授权,在2000年后来源于全国人民代表大会的专门授权。二是调整范围不同。经济特区地方立法的调整范围,在总体上不像一般地方立法那样具有确定性,要受到授权决定所规定的内容事项和期限的限制。三是效力等级不同。经济特区通过行使其立法权制定的规范性法律文件,其等级和法律效力要低于授权主体制定的法律文件的效力等级,因为前者不能行使后者所保留的未授出的立法权限;同时,由于经济特区立法权来源于国家最高权力机关的授权,其位阶又高于一般地方与授权主体同级别国家机关所制定的规范性文件的效力等级,如果两者的效力等级相等,就没有必要专门作出授权。四是立法适用范围和任务不同。经济特区立法具有明显的阶段性、创新性、试验性、先行性等特点,而一般地方立法的任务和程序相对来说是普通的、常规的、较确定的。

  在历史上,我国经济特区立法对特区体制、政策优势的凸显,对经济社会的发展发挥了重要作用,在今天依然具有鲜活的生命力。同时,经济特区立法能够及时总结经济特区社会发展中面临的问题和困难,及时通过制定法规予以调整,为其他地区的发展提供借鉴,这些制定、修改或废止法规的立法活动,也有可能成为国家法律修改和完善的重要指引,有利于进一步完善中国特色社会主义法律体系。但现阶段,经济特区在立法中仍然存在着一些明显问题,离“用足用好”的要求还存在差距。例如,在立法过程方面,立法渠道还比较单一部门立法的问题仍然明显;法律备案审议制度有待健全。在立法质量方面,重复立法,缺乏整体性、适应性,立法滞后等问题仍然存在。在立法监督方面,备案审查制度还不完善,“备而不查”的问题亟待解决。经济特区立法应当适应新时代经济特区发展的趋势,以社会现实为基础,处理好现实性与前瞻性的关系,在不断适应新事物、解决新问题的过程中走向成熟,并为国家立法提供经验与借鉴。

编辑:迟语洋

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