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加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系

张文明
2019-09-11 15:55:10  来源:中国经济时报

        自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。《意见》的出台,对于加快生态文明体制改革、建设美丽中国具有重要意义。

        自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》),对加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系有关工作进行了全面部署。《意见》的出台,对于加快生态文明体制改革、建设美丽中国具有重要意义。

        第一,贯彻落实习近平生态文明思想的重要体现。习近平生态文明思想博大精深,蕴藏着深厚的理论基础、文化底蕴和实践经验,既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,也为我国生态文明建设提供了基本遵循和实践指南。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系,为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑,从理论上体现“人与自然和谐共生”这一习近平生态文明思想之精华。

        第二,坚持完善生态文明体制改革的内在要求。习近平总书记指出,要深化生态文明体制改革,尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来,把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。建设生态文明,是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的变革,必须依靠制度和法治。必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重,加快生态文明体制改革,着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。统筹推进自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的一项核心制度。加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系是生态文明体制改革的内在要求,也是构建系统完备的生态文明制度体系的重要内容。

        第三,加快推动生态产品价值实现的制度保障。习近平总书记指出,要树立自然价值和自然资本的理念,自然生态是有价值的,保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程。当前生态产品的价值实现程度距离习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山的要求仍有相当距离,究其原因,是在生态产品价值实现方面仍有较多制度缺项与短板,特别是自然资源资产产权制度的不完善。《意见》以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,致力于建成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,这为生态产品价值实现提供了有力的制度支撑。

        《意见》明确了统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和实施保障。有几个特别突出的亮点,需要加以特别关注。

        第一,发挥市场配置资源决定性作用,加强政府监督管理。产权是使自己或他人受益或受损的权利,关系到一个行动者使用和控制有价值资源的权利。产权制度是社会主义市场经济有效运行的基础。改革开放以来,我国自然资源资产产权制度逐步建立,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用,但产权制度在自然资源资产领域发挥的作用还不够。《意见》以扩权赋能、激发活力为重心,探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式,发挥市场配置资源的决定性作用,努力提升自然资源要素市场化配置水平;同时,更好地发挥政府管制作用,促进自然资源权利人合理利用资源。

        第二,坚持综合统筹,分门别类细化权能。自然资源产权制度体系关系到经济社会发展和生态文明建设全局。《意见》考虑到各类自然资源资产的特殊性,又兼顾到资源之间的普遍性和规律性,确立了综合统筹和分类改革相协调的思路,提出以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复,加强监督管理,注重改革创新,加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系。同时,《意见》抓住“处理所有权与使用权的关系”这一推进自然资源资产产权制度改革的关键点,进一步明确了自然资源资产归谁所有、如何保护、怎样开发、谁来监管等方面的问题。

        第三,坚持问题导向,提出“管用有效”的改革举措。《意见》坚持问题导向,从实际出发,抓住自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题,认识到这些问题导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重等后果。明确健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、推动自然生态空间系统修复和合理补偿等九项主要任务,提出“管用有效”的改革措施,具有很强的针对性和现实意义。

        在今后一段时间内,坚定不移地全面深化自然资源资产产权制度改革,关键是要尽快将《意见》中的制度落到实处。

        第一,坚持“制度自信”,以“中国话语”指导实践。改革是推进社会发展的强大动力,它需要改变旧的制度、旧的事物,涉及到利益的调整和变动。统筹推进自然资源资产产权制度改革,立足于中国社会主义生态文明的阶段特征,针对性地解决经济发展和生态文明建设存在的问题,并且对未来可能出现的各种状况进行预先部署和设计,这是中国语境下进一步完善生态文明制度的重大举措。应当确立足够的“制度自信”,贯彻落实《意见》形成的主要任务,勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱,加快构建中国特色自然资源资产产权制度体系,为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑。

        第二,建好改革“前哨站”,强化试点示范带动作用。试点能否迈开步子、蹚出路子,直接关系改革成效。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内容,要因地制宜开展探索,充分积累实践经验。要建好改革的“前哨站”“侦察岗”,及时掌握改革动态。充分发挥国家生态文明试验区探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点作用,充分发挥国家公园体制试点等区域探索开展促进生态保护修复的产权激励机制试点作用;充分发挥全民所有自然资源资产有偿使用试点地区、农村土地制度改革试点地区等其他区域,部署一批健全产权体系、促进资源集约开发利用和加强产权保护救济试点作用。通过总结试点经验,探索改革的实现路径和实现形式,最终形成可复制可推广的制度成果。

        第三,加强衔接协调,督促改革落实。统筹推进自然资源资产产权制度改革涉及到土地、矿产、海洋等方方面面的资源,包含明晰产权主体、自然资源确权登记、调查监测评价等各项改革内容,体现出涉及面广,综合性、系统性强等特点。对于已出台实施方案的,如《自然资源资产有偿使用制度的意见》《自然资源统一确权登记试点方案》等,将加强与本《意见》的衔接协调,确保与改革总体要求保持一致;对于今后出台改革文件的,要尽快制定具体实施方案,确保专项改革任务落地实施;最终要将本《意见》及其专项改革任务与《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》彼此呼应、相互衔接,共同形成中央关于深化生态文明体制改革的战略部署和制度构架。

        (作者单位:中国宏观经济研究院)

编辑:迟语洋

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