——广东湛江中院关于涉外嫁女及其子女权益纠纷案件的调研报告
近年来，随着湛江市经济社会的快速发展和城市化、工业化的加快推进，大量农村集体土地被征收，涉外嫁女及其子女征地补偿费分配等纠纷大幅增加。为此，广东省湛江市中级人民法院成立课题组对辖区基层法院2017年至2019年8月审理的涉外嫁女及其子女权益纠纷案件进行了专题调研。
一、基本情况
1.案件数量呈增长趋势。2017年至2019年8月，湛江中院辖区各基层法院共审理涉外嫁女及其子女权益纠纷案件109件，其中2017年24件，2018年44件，2019年1月至8月41件。此类案件数量较少，但呈增长趋势。
2.涉及范围较广。该类案件主要分布在市区沿海地带和城乡结合部，纠纷的产生与当地政府征地工作有直接关系，且主要针对的是土地征收补偿费。其中，开发区东海岛的案件数量最多，坡头区龙头镇次之，廉江、遂溪等地区并未发生。
3.被告参与诉讼积极性不高。部分村委会、村民小组或经济合作社认为土地征收费等分配决定由全体村民民主决议后一致同意即可，对外嫁女及其子女的权益不够重视。此外，大部分被告由于已无可供执行标的等原因，在出庭应诉、答辩、调解上怠于或拒绝配合，进而导致法院难以查清案件事实，影响审理工作，并最终影响到外嫁女及其子女的权益保护。
4.纠纷解决效果有限。此类案件的显著特征是调解率低，上诉率高。从诉请标的看，部分当事人的诉请预期往往明显高于实际的征收补偿标准；从判决结果看，当事人分歧较大，大多不愿接受调解，调解结案的比例较低，判决占比较高；从给付标准来看，不同村集体组织、不同条件甚至不同年份的征收补偿等给付标准存在明显差异，造成当事人争议，且质疑法院的裁判尺度不统一，影响了司法的公信力。
二、原因分析
1.承包地分配机制不健全。一些外嫁女及其子女没有分到承包地，村委会、村民小组或经济合作社往往借此否定他们参与征地补偿费分配的资格，并拒绝向其给付征地补偿费。
2.基层户籍管理不规范。部分地区存在户籍迁移程序不规范、把关不严等问题，致使一些外嫁女在出嫁后未迁出户籍，或存在回迁户、空挂户、一人多户等情况。在有大项目规划或开发的地区，这种情况更为突出。这导致一些村委会、村民小组或经济合作社以外嫁女及其子女不在原籍地居住或生产为由，拒绝其参与分配征地补偿款或养老保险指标款，但这些外嫁女及其子女一般会以户籍尚未迁出为由请求参与分配，造成此类案件多发。
3.传统重男轻女观念的制约。重男轻女现象及“从夫居”的习俗在当地农村仍普遍存在，这些陈旧习俗，在一定程度上导致村民会议作出对外嫁女不利的分配决议。
4.行政监督管理不到位。一些行政机关忽视村民依法自治的监督，一些村委会、村民小组或经济合作社以村规民约或村民大会决议等形式“合法”地剥夺比例占少数的外嫁女及其子女的村集体收益分配权。同时，由于担心干预村民自治，引发更大矛盾，有的行政机关在处理此类纠纷时，处置力度不强，行政救济渠道不畅，致使大量纠纷进入了诉讼程序。
三、对策建议
1.强化行政管理职能。确定“成员资格确认前置”的诉讼模式，由当地镇一级行政主管部门根据地域特点或具体实际统一界定成员资格。如在村委会、村民小组或经济合作社所在地形成较为固定的生活、生存并依法登记为常住户口等情形的，可认定具有成员资格。同时，也要规范现行户籍管理制度，强化依法监督、指导村民依法自治，并建立“后续分配预留款”制度。如在启动民主议定征地补偿费分配程序时，镇政府可派员监督，及时制止侵权行为、违法行为；在分配土地补偿费时，镇政府可要求村委会、村民小组或经济合作社预留不低于一定比例的份额作为“后续分配预留款”。
2.引入多元解纷机制。可聘请妇联干部、法律服务工作者、退休法官等人员建立外嫁女及其子女权益纠纷案件的诉前联调小组，并通过“冷却降温法”“换位思考法”“逆向求助法”“亲情疏导法”“案例引导法”等方式，争取在诉前弹性灵活化解该类案件。充分发挥司法确认制度的作用，加强法院与行政主管部门的沟通协调，强化司法裁判与行政调处的衔接，推动形成行政主管部门主导、村委会、村民小组或经济合作社等集体经济组织依法规范、社会公众积极参与、司法部门强力保障的多元共建共治共享格局。
3.提高审判工作质效。要加强法院内部的沟通指导，加强涉外嫁女及其子女权益纠纷案件的研判，统一案件裁判标准，逐渐减少和杜绝出现同案不同判的情况。要在诉讼过程中加强释法工作，为诉讼能力不强、未聘任诉讼代理人的当事人提供必要的举证指导，并告知其提供虚假证据的法律后果。
4.加强宣传教育引导。法院可加强涉外嫁女及其子女合法权益纠纷案件的法治宣传工作，深入开展巡回法庭进乡村活动，组织开展村民、村干部旁听庭审，通过现场以案释法、答疑解惑，用案例传播法律知识、弘扬法治精神，引导村集体经济组织提升思想认知，依法保障外嫁女及其子女权益保护。
（课题组成员：洪泉寿 赖燕媚）
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