坚信习近平总书记在十八届四中全会上关于对行政乱作为、不作为进行检察监督是高屋建瓴的顶层设计，充分认识行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察全面协调充分发展的重要意义，立足行政诉讼监督的法定职能，把行政诉讼的制度性问题作为行政检察的改革出路，把行政诉讼在法治建设中的疲弱、缺位、滞后问题的解决作为行政检察发展的广阔舞台，把人民群众对依法维权之路的信赖作为行政检察健康发展的重要动力。

　　把握行政检察工作新格局，做到以行政诉讼监督为基石，以化解行政争议为“牛鼻子”，以非诉执行监督为延伸。

　　妥善处理行政检察与其他监督职能的关系，一是把握好与监察委员会职务违法监督的界限与衔接，二是把握好与公益诉讼检察的界限与衔接。

　　2018年7月，张军检察长在全国大检察官研讨班上首次提出包含行政检察的“四大检察”全面发展新格局，经新一轮全国检察机关内设机构改革，多数地方成立了专门负责行政检察工作的内设机构或者办案组。但是，基于行政诉讼监督抗诉案件成案少、监督范围窄的现状，必须解答一些绕不过去的现实问题：行政检察有没有必要加强到“独树一帜”？做实行政检察的着力点、突破口在哪里？基层检察院行政检察与公益诉讼“合灶吃饭”，怎么理顺两者的关系？基于此，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，围绕落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”总要求和“稳进、落实、提升”总基调，就相关问题分析与思路对策作一探讨。

　　为什么行政检察要与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察全面协调充分发展

　　最高检新一届党组提出了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察全面协调充分发展的新时代检察发展愿景。有些同志不免质疑：如果不考虑公益诉讼，也不考虑立法专门赋权行政违法监督，仅仅就传统的行政诉讼监督，面对目前行政诉讼监督案件占比极小、成效有限的现状，行政检察还有多大的舞台？换言之，行政诉讼监督有没有必要做大、有没有可能做实？

　　为什么行政检察不能去考虑公益诉讼和行政违法监督？行政检察是新一届党组基于现有的检察职权提出的工作定位，张军检察长提出行政检察“一手托两家”，意思是指行政诉讼监督的双重监督任务，既监督行政审判是否公正，又监督行政行为是否合法。那么，首先要研究的问题是：对已经办理的行政诉讼监督案件，我们是否完成了监督任务？特别是最常规的生效裁判监督是否已经合乎了要求？

　　党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新目标，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会。2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确指出：“党的根基在人民、力量在人民。现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见，要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点。”习近平总书记的重要指示，也是对检察机关充分发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用提出了新要求。毫无疑问，检察机关办理行政申诉案件，开展行政诉讼监督理所应当担起监督行政机关违法行为的重要职责。但是，检察机关在审查申诉案件时，往往只关注法院裁判是否站得住脚，而不审查行政的过错有多少；只关注抗诉能否改判，而不在乎行政违法是否纠正；往往只计较办结了多少案件，而不大关心了却申诉人的具体诉求。受理案件时面对的是申诉人的求助与希望，办结案件时却看到申诉人的无奈与失望。既然是监督“民告官”，却做不到解决当事人的实际问题，这不就是行政检察的严重缺位吗？

　　申诉案件如此，尚未向检察机关申诉的诉讼案件如何？2018年全国各级法院审理行政诉讼25.1万件，检察机关受理申诉案件9350件，占比不到总数的4%。那么，除了10%左右的案件判决行政机关败诉，还有一部分案件得以和解，剩下相当一部分的行政诉讼案件的当事人为什么不到检察机关申诉呢？不申诉绝不等于当事人口服心服。是不是因为当事人敬畏于行政机关而不敢申诉？是不是因为行政诉讼案结事不了、司法防线“站岗不设防”而不信申诉？是不是因为检察监督讳莫如深而不会申诉？无论如何，当事人不敢申诉、不信申诉、不会申诉，不仅是人民群众对民主、法治、公平、正义、环境、安全等新需求的难点、堵点和痛点，也恰恰是行政检察监督“一手托两家”的薄弱点、空白点和发力点。那么，检察机关能不能依职权主动介入非申诉的行政诉讼案件呢？

　　众所周知，对于民事申诉案件，基于当事人意思自治原则，不申诉的案件只要不损害国家利益和社会公共利益，检察机关则不告不理。而行政诉讼明显不同于民事诉讼：对被诉行政行为的违法性质，当事人没有处分权。即使行政相对人不申诉或者放弃诉求，也不能改变已经发生的行政违法事实，因为行政违法不可逆。从这一逻辑出发，对于行政诉讼，即使当事人不向检察机关申请监督，检察机关也可以依职权审查行政行为是否违法。如果被诉行政行为构成违法，法院又作出了错误裁判，则可抗诉；不必要抗诉的，也可以采取相应的跟进监督措施。实践中，可以通过回访生效裁判案件当事人的方式，了解核实行政相对人对被诉行政行为和行政审判的评价结果，进而作出是否需要介入监督的判断。

　　总之，我们要坚信习近平总书记在十八届四中全会上关于对行政乱作为、不作为进行检察监督是高屋建瓴的顶层设计，要充分认识行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察全面协调充分发展的重要意义，立足行政诉讼监督的法定职能，把行政诉讼的制度性问题作为行政检察的改革出路，把行政诉讼在法治建设中的疲弱、缺位、滞后问题的解决作为行政检察发展的广阔舞台，把人民群众对依法维权之路的信赖作为行政检察健康发展的重要动力。

　　如何把握行政检察工作的新格局

　　（一）要以行政诉讼监督为基石

　　诉讼是检察业务的基石，因为检察机关本是诉讼专司机关，无论提起刑事诉讼和公益诉讼，还是以启动再审或者参与诉讼等方式进行诉讼监督，包括执行监督，都离不开诉讼。

　　那么，行政诉讼监督是否是行政检察工作的基石？众所周知，行政检察工作的法律授权目前只限于行政诉讼范围。从近三十年的检察工作实践看，也主要集中于对生效行政裁判的抗诉监督。因为历史原因，行政抗诉工作一直薄弱，属于“短板中的短板”。但诉讼监督的疲弱现状不等于监督发展空间受限。行政诉讼监督能不能发展，关键要看行政诉讼本身存在的问题以及治理是否需要诉讼监督来发挥独特的功能、作用价值。

　　首先，从行政诉讼的问题看，行政诉讼的法治任务远未完成。法治的本质有两点：对公权力的制约和对公民权利的保障。作为法治建设的标志性制度，行政诉讼的制度价值就是制约行政权力和保护行政相对人的合法权益。当行政相对人与行政机关之间发生利益冲突之后，可以通过与行政机关平等地对簿公堂，补救行政行为所致的权力损害。应当说，行政诉讼制度的实施近三十年砥砺前行，对促进依法行政功不可没，但是行政诉讼的程序空转问题十分突出，案结事不了成为行政诉讼的顽瘴痼疾。有多少案子是以超过诉讼时效为由驳回起诉的？有一个城市搞大片征用拆迁，一位下岗工人赖以谋生的唯一的小面馆被地方政府强制拆迁了，最后，法院是以超过诉讼时效为由驳回了这位业主的起诉。试想，养家糊口的小面馆被拆了，他能不去找政府讨赔偿吗？谁信他竟然糊涂到半年多里把这么重要的事都忘得一干二净？即使业主忘了，政府的责任人员也可以忘吗？驳回起诉的后面，能不让人质疑公职人员的诚信与人格吗？能不质疑法官检察官的专业问题还是对人民的情怀问题？司法审查应该客观公正，但有多少案子是只顾审查行政行为是否凑得上合法的界限。行政相对人好不容易提起行政诉讼，审理的重点却不是他的诉求是否合法、哪些权益应该保护。就检察抗诉案件来说，其中多半是反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中，经过一审二审再审，有的不断发回重审，几年甚至几十年都未进行实体审理，当事人拿着多份裁定，诉求却始终得不到解决，对政府的怨气与戾气越来越大，矛盾随时激化，极易引发社会稳定风险。当下，行政诉讼的申诉上访率高、服判息诉率低的问题长期存在，其公正性受到的质疑在三大诉讼中最为突出。

　　那么，权利得不到救济的原因在哪里？除了程序制度的缺陷，归根结底在于司法制约对行政违法失之于宽。行政诉讼制度的权力运行原则是司法权对行政权的制约，但是在不少行政诉讼案件中，审判人员不愿触及行政机关的实质性利益。有些案件中，对明显的行政违法行为竟想方设法运用诉讼技巧、巧立法律名目捂盖子、留面子。即使行政机关败诉了，撤销了违法的行政行为，却仍放任行政机关不履行职责承担赔偿责任，以致在“司法权不干预行政权”的理论模式下，让行政违法者逍遥法外，让权益受损的行政相对人对法治寒心。所以，空转的不只是诉讼程序，落空的应该是法治的精神；错位的不只是行政诉讼，缺位的应该是行政诉讼监督。

　　其次，从检察权能配置看，行政诉讼监督具有独到价值。在法治监督体系中，检察监督属于为数不多的公权力监督。与其他监督相比较，诉讼监督不仅具有稳定性、权威性，还具有公开性和群众的参与性。诉讼是检察权的基石，诉讼监督则是法律监督的重心。离开了诉讼监督，将面临检察监督的刚性问题，而刚性在于法律责任的落实，如果不能追究被监督者的法律责任，那检察建议就相当于善意的劝诫或者温馨的提示。若无震慑，则不足以触动监督对象，不足以调整利益、实现矫正正义。依据现行法律，行政诉讼监督的程序制度、责任设置相对比较成熟，既可以受理当事人申诉，也可以依职权主动介入；既可以主动调查核实，也可以引入专业判断。发挥好检察监督的制度优势，全面把握行政诉讼监督在对象和目的上的双重性，既保证司法公正，也促进依法行政。

　　最后，从发展趋势看，行政诉讼监督越来越重要。一是伴随地方立法制度的改革，需要加强对地方性法规等规范性文件的监督，在维护社会主义法制的统一方面发挥作用。二是行政诉讼已经成为我国公民或社会主体针对违法行为进行维权的主要方式，越来越多的行政相对人选择诉讼方式进行维权。通过强化行政诉讼监督，可以将更广泛的行政行为，尤其是进入诉讼领域的行政行为进行更全面的监督，促进严格执法。

　　总之，“天生我材必有用”。行政检察工作以行政诉讼监督为基石，既是尊重检察规律，也是履行国家使命所在，更是顺应新时代人民群众更丰富内涵的新需求。应当立足生效行政裁判监督、行政审判人员违法行为监督、行政裁判执行监督的责任田，辛勤耕耘，优化检察产品品质，提高产品数量，做实行政检察工作。