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中工理论

学习要论

基于精准扶贫实践的思考

朱冬亮
2020-08-05 13:48:15  来源:人民论坛网

  2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议誓言:“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”党的十八大以来,社会各界群策群力,投入数以万亿计的资金,扶贫工作取得了决定性的进展。2020年,是全面建成小康社会的“收官”之年,也是国家精准扶贫“收官”之年。精准扶贫任务的完成,意味着中国消除了绝对贫困,这是继2000年解决温饱问题之后所取得的又一次重大发展成果。2017-2018年,笔者指导研究团队到贵州省龙里县、独山县,广西壮族自治区龙胜县、罗城县,甘肃省清水县、武都区和福建省霞浦县、将乐县、顺昌县等4个省、自治区的9个县(区)实施田野调查,共调查了19个贫困村,获取686户样本,其中建档立卡贫困户为643户,而获得完整建档立卡信息的样本贫困户共有537户。本文以实地调查获取的一手研究资料为基础,探索贫穷的本质,再对农村精准扶贫的基层实践进行分析和阐述,并在此基础上提出对策建议。

  致贫的原因:贫困户致贫原因复杂,往往并非单一因素所致

  结合以往的扶贫经验,党的十八大以来我国提出了精准扶贫策略,强调农村扶贫首先要弄清“扶持谁”的问题,确保把真正的贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚。在精准识别贫困人口的基础上,再针对不同地区不同家庭的具体致贫原因,实施发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底等“五个一批”扶贫策略。在具体实践中,各地总结出因学(教育负担重)、因子女多、因缺劳动力、因病残、因缺技术、因灾、因发展动力不足等多种致贫原因,并对之精准施策。

  2017-2018年,笔者在贵州、广西、甘肃和福建4个省、自治区的9个县(区)对抽取的537户建档立卡的贫困户家庭样本进行分析(以贫困户填写的建档立卡信息为准),贫困户家庭致贫的原因多种多样。事实上,如果贫困家庭缺劳动力,就意味无法对其直接进行产业扶贫。

  贫穷既是一种社会现象,也是一种个体现象。事实上,贫困户致贫的原因是非常复杂的,我国单一选项的建档立卡调查数据对致贫原因的分类并不能充分反映贫困户的实际情况,有的家庭是多种因素致贫。如因病因残的贫困家庭肯定就缺劳力;因孩子多上学负担重的贫困家庭很可能就缺资金;缺技术的贫困家庭则可能与家庭成员受教育程度更低有关。其中,因残因病的贫困家庭必须以社会福利救助来进行扶贫,涉及到的是国家社会保障政策缺失的问题,如果社会保障机制还没有建立完善,这类贫困现象将不停出现。

  从我国的扶贫实践来看,我们必须真正区分出贫穷是因为生产力发展落后导致,还是由于制度排斥因素所致,或者家庭个人因素所致。已有的关于贫困本质的研究给我国的反贫困治理提供多方面的启示意义。事实上,当贫穷意味着发展不平衡时,消灭贫困就不可能;当贫困与恶劣的生存环境相关时,贫困就是外部客观原因所导致;当贫穷与特定家庭或者社会成员的残疾患病、心智不健全连在一起时,就掩盖了社会保障的缺失;当贫穷与个人的懒惰、颓废、懈怠相关时,凸显的是人性的颓废。

  在中国精准扶贫的实践中,产业扶贫项目是投入最大的扶贫举措

  首先要提升贫困群体的营养和健康状况,才能考虑提高穷人的教育水平,并为贫困者提供就业培训。从外部支持条件来看,要控制人口过快增长、给予穷人小额信贷支持、提高扶贫政策实施绩效等。不过,我国2000年之前实施的“八七扶贫”攻坚计划已经基本解决了贫困群众的温饱问题,新时期的精准扶贫则是提升到全面建成小康社会的标准,大力实施“五个一批”扶贫策略,到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”,体现出中国现阶段扶贫强有力的政府主导性特征,投入的力度更是前所未有。由此形成中国特色的扶贫之路。

  在我国的扶贫实践中,产业扶贫也是投入力度最大的项目。笔者调查的4个省、自治区9个县(区)均规定:符合条件的贫困户家庭发展各类产业项目,每户都可申请金额为2000-6000元不等的无偿产业扶贫资金。其中,在抽样调查的537户建档立卡贫困户样本中,有超过三分之一(34.6%)的贫困户有申请到各类林业产业项目资金扶持。除此之外,对于符合条件的建档立卡贫困户,根据其家庭情况,每户可申请最高不超过5万元的小额贴息信用贷款用于发展产业,期限不超过3年。

  为了鼓励合作社、农业企业等经营实体带动贫困户脱贫,各地最常见的做法是给予这类经营主体金融扶贫贴息贷款,享受税收优惠或者鼓励林地规模流转等支持。闽西北将乐县福建金森林业股份有限公司就是参与产业扶贫项目的一个典型案例:作为本县唯一的上市企业,该公司与本县10个贫困村合作造林,双方合作造林面积2598亩,这10个贫困村共有61个贫困户、210位贫困人口。由于经营林地投资期限达20年以上,为了提前兑现扶贫效应,该公司提前给10个贫困村每年每亩预付90元的林木采伐收益,每年预付资金233820元,平均每个村每年23382元。另外,该公司还给61个贫困户每年每户预付1300元,每年需支付79300元,参与扶贫项目的210个贫困人口每年可获得稳定收入378元。两项合计公司每年提前支付扶贫收益313120元。

  我国各省普遍给予贫困村扶贫资金项目扶持,目的是使贫困村脱贫并带动村里的贫困户脱贫。扶持村集体的项目包括成立合作社、发展光伏产业等。如甘肃省要求在2020年之前,每一个贫困村至少成立一家农业或者林业专业合作社。广西壮族自治区也规定,到2020年,全自治区5000个贫困村都要确保设立50万元以上的村集体经济发展资金。福建省则要求,贫困村集体年收入要达到10万元,才能摘掉贫困村的“帽子”,各级财政除了要保障村级组织运转经费之外,还要分别对省市级贫困村和县级贫困村给予20万元和10万元的资金扶持,以增加村集体经济收入。

  由于精准扶贫考核对时效性要求高,各地帮扶干部帮助贫困户,普遍支持其发展一些见效快的家庭种植业和家禽牲畜养殖业。贵州、甘肃、广西等经济相对落后的省份从2014年前后开始精准识别贫困人口并推进扶贫工作,而在福建、广东等经济相对发达地区,精准扶贫实际上自2015年11月中央扶贫工作会议召开之后才推进,而大多数地方都要求在2019年前就实现精准脱贫,整个扶贫的时间不超过6年。实际操作中,很多贫困户在2-3年内就要实现脱贫。所谓的第三方评估精准脱贫在2017年或者稍晚时候即展开。在这么短的时间内,能够显现出扶贫成效的大多是短期性的产业项目,这就导致无论是地方政府还是帮扶干部都不愿投入那些需要长期经营才能见效的产业项目。

  在中国精准扶贫实践中,易地搬迁扶贫是深度贫困地区的扶贫之路,生态扶贫主要依赖转移支付投入

  虽然《贫穷的本质》强调指出全球高贫困发生率地区往往都是分布在生存条件较为恶劣的地区,但是书中的论述很少提到发展中国家在这方面采取的行动。而这点恰恰也是中国扶贫项目实施投入力度较大的地方。如果当地实在不适宜人居,就通过易地搬迁改变人地关系来达到扶贫的效果。

  和别的扶贫方式相比,易地搬迁扶贫投入大、见效慢、是一项系统性工程,必须与就业保障、教育扶贫、健康扶贫紧密结合在一起,并逐步把易地搬迁的贫困人口纳入城市居民的管理范围,使他们在就业、社会保障、医疗保障等方面享受同等的待遇,否则可能会在安置点形成贫民窟。

  生态扶贫是我国实施的在国际反贫困治理中独具特色的扶贫举措,其他发展中国家很少采取此类扶贫举措。深度贫困地区大都是我国生态环境较为脆弱的地区,只有先把“荒山秃山”转变为“绿水青山”,才能进一步转变为“金山银山”。生态扶贫的主要举措包括两点:

  一是实施生态护林员扶贫。2016年到2017年,中央财政总计安排45亿元资金聘请37万贫困人口为生态护林员,可带动约100万贫困人口脱贫。各地在落实国家生态护林员政策时,基本上是在符合条件的贫困户家庭选择1人担任护林员,每个护林员一年可获取数千到1万元的工资性收入。一个贫困家庭只要有1位被聘为生态护林员,基本上可带动1个贫困户脱贫。如2016年和2017年贵州省获得中央财政资金5亿元,聘用生态护林员5万人,涉及建档立卡贫困人口5万户。以全省372.2万贫困人口测算,仅此一项贫困人口人均受益134.3元。而广西罗城县2016年获得生态护林员指标2000名,投入资金2000万元,可实现每年2000个贫困户脱贫,约占该县2015年全县建档立卡贫困户总数21993户的9.1%,覆盖贫困人口8386人,占全县总贫困人口83235人的10.1%。

  二是实施生态公益林补偿和退耕还林扶贫。这项扶贫举措在深度贫困地区受益面也较广。以退耕还林为例,2016年全国安排新一轮退耕还林面积1510万亩,其中新增退耕还林任务的80%安排到贫困县。笔者调查的贵州龙里县、独山县、广西龙胜县、罗城县和甘肃陇南市武都区、天水市清水县等都有安排新一轮退耕还林指标,预计可带动不少部分贫困户获得退耕还林等相关补助,增加贫困家庭经济收入。如广西龙胜县安排5000亩退耕还林指标,预计可带动约500户贫困户的长效脱贫,覆盖全县贫困户的6.5%。

  广义的生态扶贫举措还包括易地搬迁扶贫、发展生态旅游和林下经济等。生态扶贫可带来生态增值效应,让社会获得生态公共物品回报,但这种扶贫模式本身属于林业的生态林属性带来的资产性收入,是国家财政转移支付和社会资产制度性的再分配范畴,不属于长效性的扶贫机制。一旦财政没有投入,扶贫成效也就随之失去。

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编辑:迟语洋

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