在中国精准扶贫实践中，金融扶贫中的贴息贷款由政府提供担保，实施社会保障兜底扶贫

　　在现代性的金融体制中，穷人往往是属于“无信用”阶层，如印尼有7%的农村穷人和8%的城市穷人没有正式的储蓄账户，而银行也因考虑到运营成本太高而不愿意向穷人发放贷款，但穷人有自己的民间的资金互助网络，而给予穷人小额信贷以消除贫困几乎成为全球扶贫的通行做法。不过，很多发展中国家是用市场手段来推进小额信贷扶贫，贷款的利率和手续费偏高且约定条件苛刻，其实施效果备受质疑，甚至使穷人落入新的陷阱中。相比之下，我国制定了包括贴息贷款在内的金融扶贫政策，贴息贷款由政府提供担保。这点是其他发展中国家很少能够做到的。

　　在笔者获取的537户建档立卡贫困户样本中，有申请金融扶贫小额贷款的户数占贫困户总数的59%。各地扶贫中采取的金融扶贫主要有两种运作模式：一种是贫困户获得金融扶贫授信，直接贷款投入于发展家庭产业项目。通常每个贫困户可申请最高不超过5万元、期限不超过3年的贴息贷款。前提是贫困户具有发展产业项目的条件，并具有良好的征信记录；另一种是贫困户把国家赋予的优惠性的“贫困信用”转介给企业、农民合作社等经营主体，后者获得这部分贴息贷款，同时承诺带动这些贫困户脱贫，或者根据授信额度每年给予5%-8%的“分红”收入。如贵州省以2014年全省623万建档立卡贫困人口为基数，扣除民政救济兜底的158万贫困人口，余下的120万户465万贫困人口都能享受到“特惠贷”扶贫政策。凡是符合条件有贷款意愿、有创收增收项目、有创业就业潜质和一定还款能力的贫困户都能获得5万元以下、3年期内、免担保抵押且有国家扶贫贴息支持和县级风险补偿的特惠金融信用贷款。

　　由于深度贫困地区经济发展滞后，地方财政困难，因此社会保障兜底扶贫资金大部分是来自于上级财政转移支付。如广西罗城县本级财政十分困难，属于典型的“补助型财政”“吃饭财政”，2016年全县财政支出每100元中有91元来自上级转移支付。因此，在后精准扶贫时代，这些社会保障性的扶贫仍需包括中央财政在内的上级财政承担，且不能中断。

　　中国精准扶贫实践需要思考的问题：产业扶贫资金该投给谁以及扶贫政策执行排斥引发社会公平问题

　　我国的扶贫始终是政府强力主导下实施，并且把改革、发展和扶贫有机融合在一起，因此，扶贫工作就获得了巨大成效。当然，一些问题同样存在于我国的精准扶贫实践中，值得我们进行深层的反思。

　　在反贫困过程中，如何建立一种有效的扶贫政策实施机制，避免官僚体制和腐败侵蚀扶贫项目实施尤为关键。包括小额信贷扶持资金必须精准评估，只有给予那些有执行力的贫困家庭或者市场主体，才能真正发挥政策效力。他们的研究给我们的启示是，各类产业扶贫资金到底是直接给贫困户个体，还是给能够带动贫困户脱贫的各类经营实体，或者是投给村集体组织？这个问题一直困扰当下中国的扶贫过程。

　　一方面，由于对“精准扶贫”政策理解的片面化，很多地方政府在实施产业项目扶贫时，要求把产业项目扶贫资金直接精确发放到单个的贫困户家庭，这样导致扶贫项目资金使用分散，项目投入细碎化，降低扶贫资金使用效益。再加上贫困户家庭自身的生产条件和个人能力本来就相对较差，包括贫困家庭成员受教育程度、个人能力、家庭能够整合配套投入的人力物力资本都较低，产业项目使用效率更是打了折扣。另一方面，各地试图通过激励村庄、合作社、农业企业等经营实体参与带动贫困户，这种做法是否能取得实效也颇有争议。一些企业、合作社之所以愿意参与这类项目，目的是想获取政府的相关的项目资金扶持。由于农业产业普遍受气候变化影响大，市场销路同样面临着很大的风险，很多经营主体缺乏足够的产业链支持。一旦自身经营的项目失败，自然带动贫苦户脱贫的目标也难以达成，投入的扶贫资金也就可能“打水漂”。

　　实际上，各地能够取得较好扶贫效果的产业项目大都是一些具有地域优势的大产业项目。这些项目大都具有一二三产业融合发展特征，有相对完善的产业链支撑，其扶贫的路径往往是带动某个村庄甚至整个区域整体经济发展，以“大河有水小河满”的方式带动贫困户脱贫。如广西龙胜县龙脊梯田片区和贵州龙里县的刺梨扶贫产业都是这类扶贫成效突出的案例。其中龙里县截至2016年年底，全县因种植刺梨稳定脱贫958户3319人。

　　小额信贷扶贫设置的社区担保、严格的违约条件限制以及对贷款用途的限制等规定降低了扶贫的成效。我国现有的扶贫政策执行过程中大多对贫困户申请享受扶贫项目政策设置了一些前提条件，而这样恰恰把一些更贫困的家庭排除在外，人为造成新的社会不公平。如各地贫困户都可以申请“贫困信用”贷款，然后把这笔资金“入股”到企业、专业合作社等各类新型经营主体，并获得“分红”收入。对于贫困户而言，这种模式以政府信用为抵押担保，能够当年见效，贫困户几乎不用承担风险甚至不用任何付出，但是有的地方却设置了一些不合理的申请“贫困信用”贷款的门槛，把真正的更贫困者排斥在外。如贵州龙里县规定，贫困户如果要申请“分红”式信用贷款，需具备相应的条件：只有家里有3个劳动力的贫困户，且在银行没有不良记录，才可贷5万元；有2个劳动力的贫困户，可贷3万；只有1个劳动力的家庭，则只能贷1万；没有劳动力的贫困户，则不能贷款。这些条件恰恰把一些真正需要帮扶的贫困家庭排除在外，失去了扶贫项目设置的意义。

　　在中国精准扶贫实践中需要思考的问题：“贫穷文化”与贫困户自我排斥，扶贫引发相对剥夺感等

　　和之前的扶贫政策相比，新时期实施的精准扶贫标准大为提高，各级政府投入力度前所未有，贫困户的扶贫获得感大为增加。一旦贫困户被纳入精准帮扶范围，按照“两不愁三保障”的基本脱贫标准，能够享受到国家一揽子的教育、医疗救助、住房改造补助、优惠金融贷款、产业项目补助等扶贫政策。但是精准扶贫政策实施中兑现的政策红利，也让那些没有纳入精准扶贫的贫困“边缘户”甚至是一些普通的村民的相对剥夺感大为增加。作为一种负面的主观感受和不满、愤慨、怨恨的消极情绪，他们中有的甚至对现行扶贫政策感到不满乃至产生抱怨心态。2017年5-6月，笔者在进行田野调查时，其中贵州独山县S镇M村村干部就反映：“现在很多人都愿意当贫困户，以贫困户为荣”。龙里县扶贫办负责人也反映：“目前社会上有争戴穷帽的农户，因为政策太好了嘛！”据该县扶贫办负责人提供的信息，该县在实行“四有”人员清查过程中（即家庭有财政供养成员、有小汽车、有购买商品房、有工商营业执照的实行贫困户资格申请一票否决制），发现全县共有340多户不符合条件的“贫困户”被清退出来。

　　不仅如此，一些村庄还出现已经达到脱贫条件的农户不愿脱贫甚至隐瞒家庭实际收入的现象。而对口帮扶的基层扶贫干部为了获取贫困户的真实收入信息，不得不和贫困户“斗智斗勇”，通过各种方式和手段，包括请贫困户喝酒吃饭、帮贫困户做家务套近乎或者通过村干部及左邻右舍获得其准确的收入信息。当地干部普遍认为，这是老百姓“思想不脱贫”的表现。

　　我们试图通过“扶贫先扶志”的方式来改变他们的认知，但是这点恰恰很难做到，或许相比之下，改变他们的下一代（“扶智”）反而更容易些，这就凸显出教育扶贫的重要性。

　　当前我国农村贫困问题在某种程度上体现为社会转型期城乡二元社会结构断裂和社会保障缺失所引发的制度不平等。我们要发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，进一步建立科学化、常态化、长效性的扶贫机制。在国家宏观顶层设计中，要逐步缝合和消弭城乡二元社会结构制度，重点从完善社会保障、医疗保障、逐步提高扶贫标准等方面建立完善的长效社会保障体系。而在微观的反贫困政策执行方面，一方面，要重视充分发挥村庄社区的主体性作用，建立扶贫政策执行的保障机制，尽量避免出现政策执行偏差，引发新的社会不公和排斥；另一方面，通过农村集体产权制度改革，重组农村生产力和生产关系，发展壮大村集体经济，以产业振兴带动村民增收，并建立更加公平的村集体经济共享机制，发挥村集体在农村扶贫中的底线保障作用。

　　(作者：朱冬亮 厦门大学马克思主义学院教授、博导)