原标题：以改革提升城乡融合发展活力

　　党的十八大以来，我国农村土地制度改革加快突破，为城乡融合发展奠定了基础。但受长期二元体制影响，我国城乡土地要素自由、双向流动还存在较多阻碍，直接影响我国新型城镇化、工业化和农业农村现代化进程。

　　深化农村土地制度改革是保障国家粮食安全的重要举措，是破解城镇化、工业化发展瓶颈的关键所在。习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。虽然我国城镇化持续快速发展，对吸纳农村富余劳动力、推动产业转型升级、提高城乡居民生活水平的作用日益显著，但我国耕地后备资源持续减少、占补平衡难度持续加大，使城镇、工业发展面临“无地可用”的尴尬局面。同时，农村存在大量闲置农房和建设用地，无法有效转化为城镇、工业发展用地，迫切需要通过深化农村土地制度改革，拓展城镇发展空间，推动形成以城带乡、城乡互动的良性循环。

　　深化农村土地制度改革是全面落实乡村振兴战略的重要举措，是农民共享发展红利的重要途径。随着乡村振兴战略的实施，农村二三产业蓬勃发展，乡村用地需求持续增加。我国土地市场化程度较低，农村集体土地权能不完整，征地补偿标准偏低、补偿方式单一，农民较难分享到城镇化、工业化带来的土地增值收益。因此，迫切需要通过深化农村土地制度改革，打造乡村二三产业融合发展平台，促进城乡资金、土地资源要素有序合理流动，实现城乡资源高效配置，促进乡村振兴战略全面落实。

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。2019年，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。当前，深化农村土地制度改革，推动城乡融合发展应重点从提升城乡空间利用规划水平、夯实农村土地改革微观基础、建设城乡统一的建设用地市场、加快推动农村宅基地制度改革等方面着手。

　　城乡融合发展，城是引领，乡是根本。深化农村土地制度改革，推动城乡融合发展关键是用好城乡建设用地增减挂钩政策。用好城乡建设用地增减挂钩政策，关键是深化对新型城镇化发展与乡村振兴中人口、产业流动规律的认识，将城镇建设用地增加规模、财政支持规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩，推动城乡人口、土地要素合理均衡配置。同时，探索建立土地跨区域调剂使用制度，推动城乡建设用地远距离、大范围置换，使广大农村都能够分享城镇化、工业化带来的土地增值收益。

　　规划用好相结合，加大乡村振兴用地需求保障。针对乡村产业项目用地保障不足问题，应在国土空间规划编制、永久基本农田布局、建设用地调整时，加大乡村振兴战略用地需求保障，为乡村发展提供必要的新增建设用地，留足乡村发展的空间。要抓住县域国土空间编制契机，采取更加灵活的措施，对零星分散的集体建设用地、废弃退出宅基地、厂矿废弃用地、村庄空闲地等进行调整、置换，形成相对集中连片的农村建设用地，助力产业兴旺，激活城乡融合发展活力。

　　深化农村征地制度改革，共享城镇化、工业化发展红利。强化农村耕地保护，推动农业适度规模经营。建立兼顾国家、集体和农民个人的征地收益补偿制度，提高被征地农民在土地增值收益中所占比例。全面划定国家永久农田划定保护政策，严格控制非农建设占用耕地和基本农田。继续实施高标准基本农田建设，制定高标准农田后期管护办法和超额奖励措施，调动耕地后备资源相对富裕地区基本农田保护的积极性。加强对工商资本参与土地流转的风险评估，防止出现土地“非农化”“非粮化”，筑牢城乡融合发展的粮食安全基础。

　　健全土地节约集约利用机制，提升城乡融合发展质量效益。建立节约集约用地的考评、激励、约束、监管和责任机制，通过容积率、单位土地生产总值、单位土地纳税额等指标，对大中城市、工业园区等土地集约利用情况进行评价，对政府管理进行考核。加强土地利用的执法监察，开展土地利用规划、节约用地制度建设及落实的专项行动，查处非法占地、违反产业政策、粗放用地等违规用地行为，促进土地集约利用，提升城乡融合发展质量效益。

　　（段小平，作者单位：河北省社会科学院农村经济研究所）