原标题：全面落实因城施策，坚持“房住不炒”定位

　　在市场经济条件下，城市住房具有作为生活居所和投资品的双重属性。习近平总书记一直强调的“房住不炒”，它的基本含义是削弱住房的投资品功能、增强其生活居所的基本功能。“房住不炒”包括两个层面的治理：一是抑制住房投资过热和泡沫化，二是增强城市居民的住房保障，这两方面治理概括了当下保障房地产健康发展的主要措施。一般认为，住房投资过热造成房价过高，导致低收入群体和新居民的居住得不到保障，进而衍生社会公平问题，因而长期以来治理重心往往是治理高房价。通过资格审核限购、对房产销售进行限价销许审核、设定禁售期等直接干预方式，是这几年一二线热点城市和地区的主要治理手段和政策内容，这些措施往往一时控制了房价，但并没有减弱住房投资热情和上涨趋势。

　　在难以系统解决高房价问题的前提下，供给侧的住房保障已经成为高房价城市的紧迫工作。“租购并举，因城施策”，各城市竭力推出面向特定对象的廉租房、保障房、共有产权房，力求从供给侧的增量上满足低收入群体和新居民的居住需求。从各城市的实践效果来看，这些措施一定程度缓解了城市房价高企带来的住房保障问题，但也遇到了一些困难和复杂情况。

　　坚持“房住不炒”定位，需要建立在几点基本认识基础上：第一，难以依靠市场机制实现“房住不炒”，这一领域存在市场失灵；第二，基于我国住房现有存量和住房需求趋势性变化，要避免全部城市都采用增量管理方式，对于人口净流出、城市人口无增长趋势的城市来说，住房存量管理要比增量管理更重要；第三，抑制“不炒”的“稳地价、稳房价、稳预期”这“三稳”中，稳预期很重要。

　　首先，现实中许多城市房价越调控越涨，一些人就认为政府干预对房价稳定起到相反作用，继而提出应该由市场自发调节。这一观点是违背经济学知识的。自发市场调节主张的基本前提，往往是价格机制是灵的，而且自发调节过程的摩擦成本是低的，但我国本土已经发生过的案例表明，住房市场的特殊性导致依靠市场调节的社会成本很大，住房供给的单边结构性过剩往往很难化解。北海、三亚曾经因为房地产过热出现严重的结构性过剩，大量烂尾房、大量地产商破产是住房市场自发调节必然经历的过程，其造成的调节成本是不可承受之重。

　　其次，住房市场需求端有三个重要趋势性变化需要得到重视：第一，近几年新出生人口和净增人口呈逐年下降趋势，2016年净增人口为809万，到2019年净增人口只有467万。这表明，近几年尽管政策层面基于人口总量变化和人口结构化趋势，修改了计划生育政策，放开二胎，但若干复杂因素导致效果不佳，未来中国人口有下降趋势。第二，今年《政府工作报告》显示，2020年我国的常住人口城镇化率已达到60.6%，而“十四五”这一目标是65%。与前几十年的城镇化进展速度相比，当前已进入S型城市化曲线后半段，换言之，我国城市化已经从量的扩张进入质的提升的阶段，构成城市住房需求的新增城镇人口会出现递减趋势。第三，人口城市化出现结构性变化，人口“集核化”现象比较明显。原国家卫生计生委的人口流动监测数据表明，2012年以来，人口跨区域跨城市流动成为主流，随着交通和通讯发展，人口越来越多呈现出向枢纽城市、城市群和都市圈核心集中的趋势。

　　“房地产长期看人口”，基于上述人口和城镇化趋势，我们应该关注房地产的现有住房存量的结构特征，即总体上的存量过剩与不同城市住房市场的“冰火两重天”。早在2015年，IMF（国际货币基金组织）的报告指出，中国城市住房空置面积达10亿平方米，结构上三四线城市如鄂尔多斯、铁岭等情况比较严重。人口集核化流向，导致超大城市、特大城市、核心城市房价与人口净流出的小城市的房价，在需求方面呈现“冰火两重天”，其累积的结果必然造成人均居住面积和套户比的变化——一线、二线、三四线城市人均住房建筑面积分别为25.6、32.9、34.3平方米，套户比分别为0.99、1.06、1.12，一线城市住房供给偏紧。房地产是“不可移动产品”，因而价格出现城际差异符合“市场经济规律”。人口净流入城市往往存在包括教育和其他公共服务供给不足、区域匹配失衡等问题，学区房热度不减有其内在原因。

　　房地产市场的分化表明，房地产市场的治理必须“统一监测、因城施策”，这已经得到了各地政府的重视，但另一个启示并没有得到重视。由于人口不断净流入，特大城市和热点城市住房存量呈现不足，但三四线城市和小县城可能进一步呈现住房存量过剩，如果存量过剩，还在增量上做文章，是不得要领的。目前不少中小城市在学习一线城市做法，将政策措施落实在限购限价上，同时在供给侧增加保障房和廉租房供给，结果在没有外来新增城市人口消化的情况下，恶化住房存量过剩。其实人口净流入城市才需要重视住房增量管理，对于人口净流出城市来说，更重要的是存量管理，其保障房和廉租房的供给应该考虑从市场收购存量住房。

　　“三稳”是三管齐下、坚持“房住不炒”的当下做法。“稳地价”的政策意图是削弱地价成本助推房价动能，但不可否认的是，“稳地价”也能稳定地产商的拿地成本，进而起到稳定利润预期的作用。就目前来说，稳地价就是要扭转“地价越拍越高”“地王”频出的现象，改变这一趋势的关键是改革土地“招、拍、投”方式和机制。2月23日，自然资源部在“全国2021年住宅用地供应分类调控工作视频培训会议”上，提出土地供应“两集中”制度，完全改变了此前土地出让的节奏和规模配比方式，该政策出台的出发点主要是推动土地供给侧结构性改革，真正做到“稳地价”。“稳地价”是整体上稳房价的前提基础，但对具体的楼盘并不具有必然关系。“地段”具有天然垄断性，稳房价不能用行政方式破坏地产商基于对地段、地块商业价值不同判断以及差别化、以质取胜的竞争，只要保障土地出让过程是竞争性的，就是在“稳地价”。从《南京市2021年度国有建设用地供应计划》和《南京市2021年度住宅用地供应计划》来看，南京在落实“两集中”指导意见，努力通过改变土地出让方式降低地价。

　　基于当前的宏观经济现实，“稳预期”很重要，避免大涨大跌是其真正的内涵。一、二线和热点城市房价非理性大涨，需要警惕，但是形成房价大跌的预期，同样不利于社会稳定和经济稳定。如果政策层只是迎合大众对“房地产绑架经济”的反感，而无视房贷在银行资产业务中的高比重，试图把房价大跌作为政策目标肯定不是一个理性思路。在房价问题上，“软着陆”一定是不二的选择。

　　就当前一些城市采取的措施来看，“限价”导致一些新售楼盘价格与同地段二手房价倒挂，表面上限制了交易却增强了“买到即赚到”的盈利预期，进而增强了住房投资动机，是否真的能抑制“炒房”有待观察。最近，南京江宁区一新盘，因限价与市场价倒挂，经过开发商精心策划导致哄抢摇号认购，不得已暂时中止摇号认购，似乎表明这种直接干预市场的“稳房价”措施，其有效性让人存疑。影响房价预期的因素比较复杂，包括规划因素、政府公共投资因素、社会习俗等。最近，上海等地中小学入学资格分配的改革尝试值得关注，它表明打破“学区房”助推房价的局面，也许并不难。

　　（姚震宇，作者单位：南京审计大学经济学院）