原标题：发展多层次多支柱养老保险体系

随着我国人口老龄化持续深化，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。作为应对人口老龄化的主要资金来源及财富储备，发展多层次、多支柱养老保险体系是必然选择，应准确、清晰地解析多层次与多支柱的理论内涵，辨识二者之间的内在联系及区别至关重要。

多层次强调的是养老保险需求层次高低的差异，显示了养老保险的纵向构成。就养老保险制度而言，多层次养老保险体系一般包括基本养老保险、补充养老保险、满足更高层次需要的个人商业自愿养老保险。世界银行1994年《避免老龄化危机》报告认为，第一层次养老金水平只能防止贫困，是老年生活的最低保障；第二层次养老金保证生活水平在退休后不至于大幅下降；第三层次则是对应老年生活的更高层次追求。不仅如此，“多层次”还涉及价值判断，即养老金应达到一个什么样的水平和程度才会在不同的需求层级上被认为是合意的，这偏向于“应然”问题。

多支柱主要指筹资来源的多样性，强调政府、单位、个人等多个主体的责任分担，核心是厘清各级主体责任的归属。可以看出，多支柱更注重各支柱的横向结构。按世界银行的观点，第一支柱是由政府管理的公共养老金制度，以实现社会共济、风险分担，进而缓解老年贫困问题；第二支柱主要强调雇主和员工的责任，平滑职工一生的收入与消费，实现远期收支平衡的功能；第三支柱主要强调个人自愿，实现更高水平的退休养老生活。多支柱仅仅是描述养老金来源的多元化和多样性，而并不表明哪一个支柱应占主要来源，不涉及价值判断，更偏向“实然”问题。

纵向叠加的多层次与横向竖立的多支柱相互搭配、有机结合，共筑一个完整的养老保险体系。在不同国家，养老保险的层次和支柱又会有所不同。此外，有时层次与支柱之间还会出现差序配置。例如，一些国家的第一支柱养老金成为很多老年人的大部分甚至全部收入，起到了第一、第二甚至第三层次的作用。

在我国，1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）提出要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。这是最早的多层次发展思路。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出要“建立多层次的社会保障体系……发展商业性保险业，作为社会保险的补充”。这是第一次正式使用“多层次”的概念，也包括养老保险体系在内。之后，历次有关社会保障、养老保险改革的政策文件都使用“多层次”这个表述。直到财税[2018]22号文件《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》提出“推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索”。这是我国官方文件首次对养老金使用“支柱”这种表述。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“发展多层次、多支柱养老保险体系”，是首次对养老保险体系使用“多支柱”这个表述。我国养老保险体系的改革发展方向也在此被明确为“多层次、多支柱”。

我国现行养老保险体系包括三个层次。第一层次为政府主导的基本养老保险制度，包括机关事业单位基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险三个项目。目前第一层次基本养老保险采用现收现付与个人账户相结合的筹资模式，制度架构已基本定型。截至2020年末，基本养老保险参保人数近10亿，已基本实现“全覆盖”，其中职工人均月养老金为3330元，居民养老金人均约162元。第二层次为单位主办、市场化管理运作的补充养老保险制度，主要包括机关事业单位的职业年金、城镇企业职工的企业年金这两个项目。2019年末参加职工人数分别为4000万和2548万，共计6550万职工有望在退休后获得第二份养老金。此外，还有一小部分团体养老保险等其他形式。第三层次为个人自愿参加的商业型养老保险，并不限于保险公司的人寿或养老保险产品，能起到保险、保障作用的，包括养老储蓄、养老年金保险、养老目标基金、养老信托、养老理财、住房反抵押等金融产品都在发展之列。目前第三层次养老金融产品集中于银行储蓄类产品，保险类产品也有一定发展，基金类推出不久，住房反向抵押虽有试点但并未成功，而信托类、证券类则几乎空白，尚未发展出覆盖广泛、保障得力、能起主导作用的养老金支柱。此外，我国还通过建立福利养老制度、农村五保户制度以及城乡居民最低生活保障制度，对城乡老年人特别是困难群体提供由政府兜底的养老保障体系。这对应世界银行提出的“零支柱”。

“建设目标明确、实践效果欠佳”是目前学界对我国现有养老保险体系实际运行状况的总体评价。其中，最突出的问题是“第一支柱一家独大、第二支柱发展缓慢、第三支柱空间不足”。一般认为，合理的三支柱比例应接近40%、30%、10%的安排，但现实是，退休职工的养老金收入来源仍是第一支柱占大头。不仅如此，第一支柱内部替代率的差异也较大，机关事业单位职工的养老金替代率更高，而企业职工养老金替代率相对明显更低。第二、第三支柱的发展空间受到挤占，企业年金仅覆盖不到6%的参保职工。当前企业年金的实际保障水平仅为3%—5%，商业养老保险的保障水平低于1%，多层次协同发展的替代率仍存在较大的调整优化空间。整体上，大多数职工的退休养老金待遇并不充足，职工群体的多元化养老需求未能得到充分满足。此外，我国养老资产储备的整体规模也较小。截至2020年，基本养老保险的资金结余为8.05万亿元，补充养老保险结余1.97万亿元，而个人养老保险结余仅有0.45万亿元，三项总和为10.47万亿元。总体上，第一支柱占多数且未能弥补第二、第三支柱的缺失。

总体而言，我国多层次养老保险体系的总体架构已基本形成，发展方向及思路也已明确。对于“发展多层次、多支柱养老保险体系”，有以下思路。第一层次基本养老保险制度须定位于“改革、完善”，瞄准实现“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续”的基本目标。第二层次补充养老保险制度应集中在“发展、健全”，发展企业年金计划，扩大其覆盖面，并健全地方补充养老保险、团体养老保险、集体养老金等其他可行的养老保险形式，为各地居民、更多企业职工提供第二份养老金。第三层次自愿养老保险制度应着力于“探索、创新”，尽快开发创新保险、储蓄、理财、基金、信托、专户等金融工具的养老功能及产品，为有意愿有财力的职工或居民提供更高水平的养老保障。通过多层次、多支柱养老保险体系的协同发展、有序运营，提高我国老年人生活品质和生命质量，促进实现“美好生活”愿景目标。

（阳义南，作者单位：华南理工大学公共管理学院）