原标题：以习近平法治思想为引领 实现碳达峰、碳中和的方法论要义

　　2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”2021年4月16日，习近平总书记在中法德领导人视频峰会上，再次强调“中国将力争于2030 年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和”以及“将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，全面推行绿色低碳循环经济发展。”实现碳达峰、碳中和，是党中央深思熟虑、主动作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体，是一场广泛而深刻的经济社会变革。

　　2020年11月17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“我们既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。”法治的最大特征之一是“可预期性”,即让人们可以预见自己行为的结果，从而使社会走向有序，让人们有安全感。碳中和也必须走上法治轨道，通过建立长效稳定的法律机制来保障目标的实现。习近平法治思想强调全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、协同性和控制性，为以法治手段保障碳达峰、碳中和目标的实现提供了方法论指引。

　　一、统筹兼顾、整体施策、多措并举的系统性方法

　　从生态整体主义和环境科学的角度来看，地球生态系统是一个有机整体，其内部也是由大大小小不同的生态系统所构成，而这些生态系统往往跨越人类自己划定的国家之间或国家内部行政区域之间的界限。这一认知对利用法治在推动实现碳中和目标过程中的意义在于，必须采取整体性和系统性的视角方法。要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。因此，实现碳达峰、碳中和，是一项多维、立体、系统的工程，构建法治保障必须坚持系统观念。低碳减排离不开产业结构、能源结构、用地结构、交通结构等深度调整，离不开科技支撑、金融支持、群众参与，靠一部法律或者单一的法律手段等“单打一”“一招鲜”做法无法为实现碳达峰、碳中和提供坚实的法治保障，需要全面统筹、通盘考虑。

　　将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局正是树立“整体观”、运用系统性方法应对气候变化的例证。碳排放涵盖了能源、工业、建筑、交通、农业等社会经济部门和领域，碳汇则涉及森林、草原、湿地、海洋、土壤等多个生态系统类型。3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上提出：“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。”将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设总体布局，意味着碳排放量正式成为我国生态文明建设中的重要环节和建设目标，用于全国各区域的生态文明建设状况的衡量指标和评估标准。在法治领域，要求我们准确把握为碳中和提供法治保障在生态文明法治建设以及在中国特色社会主义法治体系中的历史方位与功能定位，确立法治化路径在技术化、市场化、行政化、绿色化、全球化等实现碳中和多元化路径中的关键性和保障性作用，明确碳中和立法在应对气候变化法律中的核心地位和在生态文明法治建设中的突出地位及其与其他法律的关系，处理好实现碳中和目标过程中立法、执法、司法、守法各环节之间的关系。

　　二、多主体参与、全方位覆盖、全过程协调的协同性方法

　　应对全球气候变化是自二十世纪末期以来全球环境与发展、国际政治及经济领域出现的最受全球瞩目、影响极为深远的议题之一，并广泛吸引了从科学界到政治、经济、人文、法律等各界人士的参与。政府间气候变化专门委员会的评估报告及大部分研究表明，现有各国在《巴黎协定》框架下提交的国家自主贡献（NDC）与实现全球碳中和还有较大差距，未来《巴黎协定》实施最大的挑战就在于如何通过各国NDC以及国际合作来提高行动和支持的力度，以弥补科学目标与政策行动间的差距。在全球气候治理中，我国一直在发挥着积极的作用。4月20日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛2021年年会开幕式上发表主旨演讲时呼吁各国建立更紧密的绿色发展伙伴关系，这种认知的法治意义在于，为碳达峰、碳中和构建法治保障必须从国内、国际两个层面的协同治理体系入手。

　　在国内，重点是解决好法律内部规则创制协同、法律体系与国家治理体系的协同问题，在纵向上形成以法律为核心，由行政法规、地方性法规为主体，以规章为补充的，涵盖碳排放总量与目标控制、协同减排、强制与自愿减排、产能置换、碳排放交易、碳基金、碳税费征缴等领域的碳中和法律体系。强化公法与私法、法律与政策之间的共同调整。特别是，以法治保障碳达峰、碳中和的实现不仅需要形成规范、完善的法律体系，还需要充分考虑碳中和法律制度与党内法规、社会规范体系、道德规范体系之间如何共同发挥作用、协同推进。在横向上厘清实现碳达峰、碳中和的过程中政府、市场、企业和公众之间的权利义务关系，形成多主体参与、全方位覆盖、全过程协调的共建、共治、共享体制机制。在国际，重点是积极推进碳中和领域的国际法治建设。习近平总书记着眼中华民族伟大复兴的战略全局、世界百年未有之大变局，反复强调应对气候变化是中国可持续发展的内在需要，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。因此，要在承担与发展阶段、自身能力相称的国际义务的基础上，注重通过国际法，尤其是维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，在可持续发展框架和《联合国气候变化框架公约》下协调不同国家之间的行动、平衡发展中国家与发达国家之间的利益，在“一带一路”能源合作的框架中持续发挥我国在实现碳中和领域的引领作用，为构建人类命运共同体，向全球人民提供有效率和有效果的中国智慧与中国方案。

　　三、防风险、守底线、补短板的控制性方法

　　改革开放四十多年来，我国经济高速发展，GDP总量跃居全球第二位，但我国发展不平衡不充分问题仍然突出，面临着发展经济、改善民生等一系列艰巨任务，我国的能源需求还在不断增加，碳排放仍处于上升阶段，尚未达到峰值。能源结构方面，2019年我国原煤在一次能源生产总量中的占比为68.6%，而煤炭消费占能源消费总量的57.7%。以煤为主的能源结构对我国碳达峰、碳中和的目标的实现形成了挑战。如果不采取措施扭转已经形成的依赖传统产业和能源工业的惯性发展思维，就会影响碳达峰、碳中和目标的落地和推进。这就意味着我们必须以强烈的风险意识和底线思维，防风险、守底线、补短板，实现总体控制。

　　要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。习近平总书记指出：“坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。”这要求我们在构建推动碳中和的法治保障措施时，要在尊重碳排放客观规律的基础上，充分发挥法治的风险防范功能和在迈向“碳中和时代”过程中构建新型社会关系和社会秩序的功能，从固根本、稳预期、利长远的角度全面推动国家气候治理体系和治理能力现代化，以风险预防原则和风险预防机制为基础依法识别、应对和抵御在实现碳达峰、碳中和过程中可能出现的重大挑战、重大风险。

　　要坚持高标准和守底线相统一。我国力争分别在2030年和2060年实现碳达峰和碳中和的目标，这是我国在应对气候变化领域提出的高标准。到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，这是实现碳达峰、碳中和的底线指标。这要求我们在构建推动碳中和的法治保障措施时，必须具有和坚持强烈的底线思维，要识别出法治保障的短板，强化法治保障的弱项。目前，碳达峰、碳中和法治保障存在的短板和弱项包括：碳达峰、碳中和在国家法律体系中尚属空白；碳减排领域政策及政策性规定远多于法律规定，导致该领域法律与政策体系稳定性较弱，政策缺乏法律支撑与约束力；碳减排领域管理体制运行不畅，缺乏协调、有效、统一的碳减排管理。因此，以法治手段保障碳达峰、碳中和目标的实现，必须紧紧围绕如何完善现存的短板和弱项展开。首先，将我国碳达峰、碳中和战略目标纳入法律规制的范围。建议由相关部门制定相关法律，将碳达峰、碳中和目标作为立法的目的。其次，完善我国碳减排的管理体制。在将碳达峰、碳中和目标入法的基础上，建立由国务院和地方各级政府负责的统一监督管理和地方各级政府各主管部门分行业监督相结合的碳减排监督管理体制，构建“分工合理、协同高效、行为规范、运转协调”的碳减排联动激励约束机制。最后，进一步修改完善现行法律规定，强化碳减排领域法律的权威性。建议规定碳减排管理与污染防治、自然资源保护等工作协同开展；将二氧化碳作为污染物纳入《中华人民共和国环境保护法》的规制范畴；将实现碳达峰、碳中和目标要求纳入《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国建筑法》等专门法律，使碳减排工作与相关工作相互衔接和支持，形成推动实现碳达峰、碳中和的法律协同效应。

　　应该明确，我国确立的碳达峰、碳中和的目标，既致力于应对当下严峻的全球气候变化形势，亦着眼于美丽中国、高质量发展，更是我国提升国家气候治理体系和治理能力现代化水平的良好契机；既是我国不断提高国内法律体系生态化的必然结果，更是我国构建“人类命运共同体”、引领全球应对气候变化、重塑全球气候治理秩序的客观要求和核心措施。习近平法治思想所蕴含的系统性、协同性和控制性为构建实现碳达峰、碳中和的目标提供了方法论指引。在习近平法治思想的指导下，我们必将打造出具有我国特色和国际视野的碳达峰、碳中和法治保障体系，为正确解读我国碳减排现实、回答我国碳减排问题、最终引领全球碳中和法治话语体系提供中国方案、发挥中国智慧、贡献中国力量。

　　（王涛、白丹，作者单位：西北工业大学法学系、西北工业大学全球治理国际研究中心，西安交通大学城市学院。本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目19YJC820056阶段性成果。）