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理论

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改革的四十年,创新的四十年

吴舜泽 和夏冰 殷培红
2018-12-14 07:40:21  来源:光明日报

——行走在绿色发展道路上的中国生态环保事业

  塞罕坝国家森林公园的夏季美丽景色。陈晓东摄 光明图片/视觉中国

  新修订的《中华人民共和国环境保护法》读本。刘君凤摄 光明图片/视觉中国

  青海三江源国家公园版画。张添福摄 光明图片/视觉中国

  中国改革开放的四十年,是生态文明建设和生态环境保护从实践到理论、从改革探索到完善发展的四十年;特别是党的十八大以来,制度政策改革创新力度之大、成效之显著前所未有,经验弥足珍贵。

  经验之一:以明责、履责、追责为主线,改革完善企业和党委政府的生态环保责任体系

  一方面,落实排污单位责任。对违法排污拒不改正的行为实行“按日计罚”,对直接负责的主管人员等适用治安管理处罚,完善单位和责任人“双罚制”;完善企业环境信用评价制度,建立跨部门联合惩戒机制;强化环境司法,全面推行公益诉讼和损害赔偿;改革实行排污许可一证式综合管理,推动排污单位从“要我守法”向“我要守法”转变。坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境,法律法规越来越完善、严格,企业责任越来越明确、刚性,监管手段由单一日趋综合有效,负外部性问题显著扭转,初步改变了发展与保护割裂乃至对立的局面,在排污者层面形成了内在统一、相互促进和协调共生的基本导向。

  另一方面,落实地方党委政府及相关部门生态环保责任。1979年颁布的环保法明确,地方各级人民政府切实做好环境保护工作。2014年修订环保法时将地方环境质量负责制提前到总则中。2018年《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步提出,地方党委政府对本行政区域的生态环境工作及生态环境质量负总责,管生产、管发展、管行业的必须管环保的大环保格局正在形成。同时,改革创新不断加大对党委政府履责的监督力度,上收生态环境质量监测事权,开展中央生态环保督察,实行自然资源资产离任审计等制度,推动党政同责、一岗双责、依法追责、终身追责。

  经验之二:顶层设计与基层实践结合,构建系统完整的制度政策链条体系

  用制度推动生态文明建设,使其成为长效机制、根本保障,这是四十年改革的一个基本经验。我国生态环境行政管理体制基本保持十年一大变的态势,生态环境部也是国家层面少有的设有行政体制改革与人事司的部委,这充分说明了生态环保领域制度体制机制改革任务迫切、效果显著、任重道远。

  2015年7月,习近平总书记主持召开十八届中央全面深化改革领导小组第十四次会议,审议通过《生态文明体制改革总体方案》及其配套方案,构建了生态文明体制改革“四梁八柱”的顶层设计,着力构建起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,形成了源头严防、过程严管、后果严惩的制度链条,实践证明很好地发挥了改革效能。

  许多改革都经历了从地方经验放大到全国实践的过程,这是中国改革的成功做法。比如,一些地方自发先行探索的河长制、湖长制,实际上是地方环境质量负责制要求的操作细化,后来总结固化、全面推行至全国。再如,基于珠三角生态环境保护规划等大量的生态空间管控实践,使得生态保护红线逐步上升到国家制度层面。

  经验之三:以问题导向与目标导向作为出发点和落脚点,改革完善体制机制

  问题导向和目标导向是治国理政、改革开放的重要思想和工作方法。我国现行以块为主的地方环保体制存在监督责任不落实、干预监测执法等突出问题,中央从省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革为切入点,以落实加强地方党委的“一岗双责”为主线,改革形成省级环保部门聚焦督政和质量考核,市级环保部门聚焦督企执法,从体制机制等根本上入手解决突出问题。

  通过机构改革、职能整合,生态环境部的设置体现了系统性和完整性的思想,通过“一个贯通”“五个打通”,解决监管者权威性不强、生态环境等公共利益没有得到很好保障的问题,实现了污染防治与生态保护的协调联动贯通,做到治污减排与生态增容两手并重、同向发力,为生态环境质量改善的目标提供了体制支撑。

  经验之四:绿色发展意识日趋完善,治理体系建设迈出坚实步伐

  改革的四十年也是逐步推进全社会绿色价值观形成的四十年。早期一些人将环境污染看作经济增长的负面影响;随后一些人将环境污染看作生产成本的组成部分;目前越来越多的人注意到,环境是支撑发展的一个条件,不能作为无价低价的生产要素被忽视。在新时代,更要把生态环境资源作为稀缺资源予以高标准保护,把加强生态环保作为推动高质量发展的推手,把满足优美生态环境需要作为主要矛盾的着眼点。

  近五年,我国地方财政环保支出年均增长13.1%,为清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域提供绿色金融服务,以撬动更多社会资本进入生态环保领域;积极推进横向生态保护补偿,让保护青山绿水的地方不吃亏;改革实施环保电价、差别化水电价格等,协同推动生态环境高水平保护和经济高质量发展。

  2013年,我国启动了空气质量监测数据的实时公开,环境信息公开快速全范围推进,辅以空气质量排名等政策创新,极大地呼应了社会公众知情权、监督权。“水十条”在城市黑臭水体治理上以提高社会公众参与度、满意感和获得感为目标,实行问需于民、问计于民和问绩于民,治理机制影响深远。从对环境漠不关心到环保名称耳熟能详,从节水减污到社会监督,从公众参与到全民行动……目前,全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强,政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系初步形成。

  改革再出发,我们要继续坚持以推进生态环境治理体系与治理能力现代化为目标,以改革环境治理基础制度为动力,向着建设美丽中国的目标继续前行!

  (作者:吴舜泽,系生态环境部环境与经济政策研究中心主任;和夏冰,系生态环境部环境与经济政策研究中心助理研究员;殷培红,系生态环境部环境与经济政策研究中心研究员)

  改革大事记

  一九七八年

  新中国第一次在宪法中对环境保护作出“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”的规定,为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定了基础。

  一九八四年

  我国作出《关于环境保护工作决定》,对有关保护环境、防治污染的一系列重大问题作出了比较明确的规定,环境保护开始纳入国民经济和社会发展计划,成为经济和社会生活的重要组成部分。

  一九九六年至二零零零年

  “九五”期间,可持续发展战略得以实施。我国发布《关于环境保护若干问题的决定》,实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》,环境保护事业进入快速发展时期。

  二零零二年

  我国第一部循环经济立法《清洁生产促进法》制定出台,标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

   二零一二年

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略高度,系统地提出生态文明建设的理念和框架,开启了生态文明建设的新篇章。

  二零一七年

  党的十九大作出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的战略部署,明确了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等重点任务。

  二零一八年

  党中央、国务院组织召开全国生态环境保护大会,提出要加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题,坚决打好污染防治攻坚战,推动我国生态文明建设迈上新台阶。

编辑:张苇柠

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