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美国开战谁说了算
孙晔飞 齐耘http://www.workercn.cn2013-09-27
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  一段时间以来,美国军事打击叙利亚成为举世关注的焦点。与以往不同的是,这次白宫打破惯例,正式要求国会授权动武。奥巴马多次表示,将力争从国会获得动武支持,只有国会同意,自己才会下令美军开打。

  事实上,以白宫为中心,同时受到国会影响和监督的战争决策机制在美国对外用兵的战争实践中扮演了重要角色,正是它,把决策者的意志付诸战争,全面推行美国“改造世界”的计划。然而,美国战争决策究竟谁说了算,国会与总统曾进行过长期的博弈。

  自建国直至第一次世界大战,美国开战决策是由总统和国会共同制定的

  自美国建国直至第一次世界大战,美国战争决策是由总统和国会共同分享的。但是两次世界大战使得总统逐渐超越国会,成为战争决策的中枢。就目前美国战争决策体制而言,其战争决策层主要由总统、国家安全委员会、国防部、参谋长联席会议等组成,其中总统领导下的国家安全委员会是战争决策体制的轴心,而国会则成为战争决策机制的监督者,对决策具有影响力。

  总统是美国政治舞台上权力最大的人物,美国联邦宪法规定,总统集国家元首、政府首脑和武装部队总司令三职于一身。美国总统的权力来自于宪法及国会授权,它包括5个方面:作为国家元首和政府首脑的权力、行政权、立法权、外交权和军事权。总统是武装部队总司令,有权委任军官,统率和指挥三军,所有重大的军事决策都是由总统做出和批准。

  但尽管总统及其领导的国家安全委员会是决策的核心,但享有立法、宣战、拨款等大权的国会对战争决策也具有不容忽视的影响作用,在某些历史阶段,国会的地位和作用甚至凌驾于总统之上。直到朝鲜战争,美国的战争决策机制才进入以总统为核心的新时代。

  朝鲜战争开启了美国战争史上由总统决定开战的新时代

  两次世界大战中,总统虽然不能单独对战争做出决策,但其权力在大战后逐渐超越国会,成为决策中枢。1947年,美国国会通过了《国家安全法》,奠定了美国现代意义上战争决策机制的基础,即总统和总统领导下的国家安全委员成为战争决策机制的核心。自第二次世界大战结束以来,总统在美国战争决策过程中发挥着一言九鼎的作用,而“国会则在总统咄咄逼人的进攻之下节节退守,甚至沦为事后批准的‘橡皮图章’”。朝鲜战争的爆发开启了国会被排除在战争决策之外,由总统决定开战的决策新时代。

  美国参加朝鲜战争的决策是由总统在短时间内做出,在战争爆发后才通知国会。自朝鲜战争起,总统开始以身为武装部队总司令及取得联合国安理会授权或履行条约义务等为依据,公开声称自己有权决定将军队投入交战。这在以后的越南战争、海湾战争、科索沃战争以及诸多像入侵格林纳达、巴拿马等小规模战争或冲突中都有所体现。

  国会为限制总统、保障国会战争决策权,在1973年通过了《战争权力法案》,但以后的实践证明,以总统为主决定战争或总统绕开国会独自决定战争的美国战争决策机制没有大的改变,国会对决策机制只起到影响和监督的作用。

  经过多年实践,美国已基本形成了一套较为科学的战争决策程序

  美国决策层深刻认识到,一个科学合理的战争决策必然来自于一个灵活高效的决策体制,必然要有一套行之有效的战争决策程序。经过多年的实践,美国政府已基本形成了一套较为科学的战争决策程序。

  首先,确定决策目标。从美国的战争实践来看,决策层在确定战争决策目标时不是依靠主观想象,而是从可能出现的结果及可运用的资源两方面来考虑。这些资源既包括外交、军事方面的资源,也包括经济、能源方面的资源。

  确立决策目标时往往要求明确以下几点:时间、地点、运用的资源数量、各个阶段的目标等。资源的使用则要保证达到主要目标,所能运用的资源也是根据预先定下的目标来确定其分配和使用方式。这次美国军事打击叙利亚的决策中,美国决策层首先确立了对叙利亚动武所要实现的战略目标:即近期目标为运用军事手段,推翻巴沙尔政权;中期目标为运用美国的影响力,在叙利亚推行美式民主制度;远期目标则是将之逐渐推广到中东以及与之毗邻的整个伊斯兰世界,以便确立美国在该地区地缘政治、地缘经济等领域的领导地位。

  其次,收集与分析情报信息。战争决策的前提是对信息的掌握,在这一阶段,美国战争决策层高度重视信息情报部门和智囊团的作用。由国家安全委员会所管辖的美国情报系统非常完善,特别是中央情报局,其主要职责就是为美国战争决策层提供及时、准确、可靠的情报。此外,总统的对外情报顾问委员会和情报监督委员会则直接负责为总统进行情报汇兑和情报评估工作。

  第三,拟定并选择决策方案。在战争决策目标确定之后,战争决策程序就进入了方案拟定与抉择的阶段。前者是解决“做什么”,后者是为了解决“怎样做,由谁来做,在什么时候做,做到什么程度”等问题。

  最后,决策的执行与评估。美国的战争决策程序在经过发现问题、确定目标、拟定备选方案,并付诸实施之后,并未就此终止。它还要求战争决策者在决策实施后,对产生的效果、影响进行评估,并根据需要适时做出调整。众所周知,美国在伊拉克战争结束后,就经历了一系列政策调整的过程。比如呼吁联合国其他成员国在伊拉克重建中承担更大的责任等,寻求从伊拉克脱身。

  总的来看,这套程序为美国战争决策提供了较为科学的决策流程,它在战争怎样爆发、如何推进、是否升级、何时结束等决策中都发挥了重要作用, 同时美国也在不断地通过战争实践验证、修改和完善这一决策过程。

  (作者单位:解放军边防学院)

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