管理人制度是破产制度中最为核心的制度之一。2007年起施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）吸收现代破产立法的先进经验，首次在我国确立了这一制度。同年，最高人民法院根据企业破产法的原则和精神公布了《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》两个司法解释。企业破产法和上述两个司法解释形成了管理人的初步法制格局。多年来，各地法院按照管理人法律制度的要求编制管理人名册、在个案中依法指定管理人、开展对管理人的监督指导，较好地处理了一批企业破产案件。管理人也在办理破产案件的实践中得到了锻炼，队伍不断壮大，经验和水平得到积累和提升。但同时我们也看到，管理人制度实践中也出现了许多不容忽视的问题，有些还比较突出，需要及时解决。对此，在充分调研和认真总结的基础上，最高人民法院于2018年3月印发《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《破产审判纪要》），其中对解决管理人制度实践中的一些根本性、重大性问题提供了思路；另外，去年出台的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》和《全国法院民商事审判工作会议纪要》也对管理人履行职责中的具体问题作出了规定。当前人民法院在工作中应继续加强对管理人制度相关规范的学习、领会，瞄准问题、全力解决、寻求突破，推动管理人制度的实践和发展。

　　一、管理人制度运行中的突出问题

　　随着企业破产审判工作的深入推进，我们发现管理人制度运行中很多方面还不能适应新的情况和要求，管理人在企业破产中的重要作用仍未充分发挥出来，主要表现在以下方面：

　　（一）管理人职业能力发展很不平衡

　　从全国范围来看，地区间管理人职业能力发展不均衡。在经济较为发达、破产案件数量较多的地方，管理人通过处理大量破产案件积累了较多经验，区域内管理人行业比较成型和成熟，部分地方还成立了专门的管理人行业协会实施自律管理。而在破产案件数量较少的地方，因缺少实战经验，担任管理人的中介机构在管理和变价财产、制定重整计划等方面的能力和水平不高，无法应对重大破产案件的处理。即使是同一地区，也存在管理人职业能力水平差异较大的情况，部分中介机构规模大、水平高、保障强，而另一部分则缺乏执业经验，人员少而流动性强，难以胜任破产案件的系列复杂事务。

　　（二）管理人队伍结构有待进一步优化

　　目前的管理人基本上是由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所或者上述机构中的从业人员担任。在具体的破产案件中，法院指定的管理人在搭建团队时也基本上是汇集律师、会计师等专业人员。这种人员构成方式使管理人更擅长从实现破产企业清算价值的角度办理案件，而缺少对企业运营价值的发掘和实现。但是，对破产企业的价值不仅应关注清算价值，更应关注运营价值，尤其是进行重整的企业一定要具有运营价值，否则其就不具备重整意义。而判断企业是否具有运营价值以及如何制定最佳的重整或清算方案来体现企业运营价值，需要具有企业经营管理经验或科学技术知识的专业人员来配合完成。目前，在引入具有企业经营经验和科学技术知识的专业人员加入破产管理人方面，虽然业界有一些共识，但实践还很不充分。

　　（三）管理人指定方式相对单一

　　长期以来，多数地方法院在指定管理人时习惯在管理人名册中简单地采取摇号、抽签、轮候等随机方式，而较少在综合考虑破产案件的类型、特点、难易程度等因素基础上采取其他恰当方式确定最合适的管理人。实际上，对非常简单的企业破产案件采取随机方式指定管理人，一般问题不大，管理人能够依法完成破产管理工作。而对于较为复杂的破产案件，尤其是破产重整案件，采取随机方式指定的管理人有时难以胜任相应工作，而真正有意愿、有能力的中介机构又难以入围。管理人选任方式单一，一定程度上导致个案中管理人能力水准不适应案件特点和需求，给审理破产案件的法院造成工作负担，也对破产的顺利推进造成了障碍。

　　（四）管理人职能定位不够清晰

　　根据我国破产法律规定和破产法理论，总体而言，破产程序启动后，涉及到债务人重大财产事项的处分权属于债权人，管理和执行具体破产事务的职权属于管理人，法院则是法定事项和重大争议的裁决者。然而，管理人的法定地位和职权边界并没有在实践中得到统一把握和贯彻。比如，很多案件中出现管理人将日常性支出和内部管理事务提交法院审批，不经审查直接将债权申报材料提请法院确认等情况。还有的管理人存在执行重大事项不依法向法院和债权人委员会报告，未经法院确定自行提取管理人报酬等情况。管理人的“缺位”和“越位”不仅有违法律的规定，而且不利于管理人独立地位的塑造和依法履职意识的强化。

　　（五）管理人履职保障不足问题亟待解决

　　一方面，管理人身份地位缺少认同。管理人依法执行调查、管理、变价债务人财产等职务时得不到社会，特别是行政机关、金融机构等单位的必要配合，相当程度上导致管理人依法履职困难。审判实践中已有中介机构因无法开展相关工作而请求辞去职务的情况发生。另一方面，管理人报酬的保障机制还未普遍建立。实践中，有的破产企业没有财产或者全部财产已经被设定担保，此时管理人很难从破产企业中获得报酬。缺乏管理人报酬保障机制，影响管理人推进破产工作和建设破产队伍的积极性，制约破产审判质量效果，也容易引发一些新的问题。比如有的企业重整中将企业股权调整给管理人以抵偿报酬，这种方式是否会影响管理人在工作中的独立性，有待关注和研究。