4.江苏省首位城市——南京的责任和担当
　　国务院关于南京市城市总体规划的批复中明确指出：“南京是江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。”行政区经济是我国的特色，以省为单元调配资源，提供生产性和生活性公共服务，省会城市（省的首位城市）率先发展引领全省是其应有的责任和担当。
　　作为多重国家战略叠加地区和在区域发展中承担重要职责使命的中心城市，南京在提升城市首位度这项工作上既有深度思考，也有积极探索，并取得一系列初步成效。过去一年，南京发展实现了“两个走在前列”，即综合实力提升走在前列，GDP增长8%，增幅在全省和东部沿海GDP过万亿城市中名列第1位；创新驱动发展走在前列，创新名城建设起势良好，高新技术企业新增1282家、名列全省第1位，高新技术产业产值突破万亿元。同时，根据中央广播电视总台、国家统计局等单位开展的以“美好生活”为主题的入户问卷调查结果显示，2018年南京在“美好生活指数”上位居十大城市之首；在“市民幸福感”上，南京在省会城市及直辖市中的排名也由上一年的第9位提升至第2位。日前，南京召开对标找差创新实干推动高质量发展推进大会，市委主要领导提出：“不能简单地、单纯地以地域面积扩大谋求总量的首位度，而是要更加注重以新发展理念实践提升高质量发展的首位度。”这也在一定程度上启示我们，省会城市固然要讲首尾、重首位，但提高城市首位度，既要看数量，也要看质量；既要看经济发展，也要看民生幸福；既要看数字指标，也要看百姓感受；既要看单一指标，也要看综合指数；既要看发展结果，也要看这样发展是不是高质量发展。
　　关于如何进一步提高省会城市功能和中心城市首位度，南京已经形成比较完备的战略部署。据《新华日报》报道，南京市委市政府落实省委部署要求，以对标找差为路径，以改革创新为动力，提出了一系列提升“首位度”的战略措施。一是探索动能转换新模式。以建设创新名城为主线，以组建新型研发机构为重点，以营造一流创新生态为支撑，提升创新首位度。二是探索转型升级新模式。聚力发展主导产业，聚力优化产业布局，聚力打造产业集群，提升产业首位度。三是探索城市发展新模式。提升综合承载功能，提升交通枢纽能级，提升城市治理能力，提升文化建设水平，提升功能首位度。四是探索绿色发展新模式。以最严标准抓保护，以最大决心抓治理，以最实举措抓整改，提升生态首位度。五是探索区域融合新模式。全面提高城市开放度，全面提高城市融合度，全面提高城市知名度，提升开放首位度。担当首位城市的责任，实现高质量发展，南京还应该在以下三方面大有作为：
　　首先，进一步解放思想，顺应城镇化发展的普遍规律，坚持大城市引领发展的主线。世界银行在其2009年度报告《重塑世界经济地理》中统计了世界各国城市发展的情况发现，即使是最发达的国家，其人口和财富仍然还在往最发达、规模最大的那些城市流动，这些城市所占全国的比重仍然在增加。北美、西欧和东北亚经历的迁移引人瞩目，大城市的集聚效应明显。如东京占日本3.4%的国土，却集聚了28%的总人口，2010年东京的人均GDP7.2万美元，高出全国平均值67%。美国曼哈顿岛，晚上居民大概是2.7万人/平方公里（历史上最高为3.1万人）。而像纽约、东京等世界级的大城市早期所得的“大城市病”并没有因为城市规模继续扩大而严重，而是经过治理大大减轻了。在经合组织国家中，城镇人口密度较高的地区人均GDP水平通常高于全国平均水平。如美国东北部城市带，国土面积只占美国的2%，2010年，人口占美国人口的17%，GDP占到了20%。我国的长三角、珠三角和京津冀三大城市群城镇人口密度较高，人均GDP的优势也比较明显。南京作为特大城市，以超过其他地方的速度高质量发展符合城市发展的一般规律。按照市场规律，提高城市密度、扩大城市规模在相当长的时期内仍然应该是南京城市发展的主线。
　　其次，调整人才引进政策和户籍准入制度既是城市竞争力的储备，也是中心城市的担当。目前全国人口总量增速放缓、呈现老龄化与低生育率趋势，直接导致了年轻人口数量越来越少。从全国人口结构看，“90后”比“80后”减少4200万，“00后”比“90后”减少5200万，人口老龄化将是社会的严重问题。南京也不会置身事外，与2010年全国人口普查相比，尽管2018年因为政策调整和消化前期积累的原因，人口增加得稍快，但7年间常住人口增加32.74万人，平均每年增加4.68万人，速度偏慢。建议南京进一步放开落户门槛，仅仅以居住时间作为唯一标准，并且居住时间要求也不能太长。至于高学历人才安居与鼓励青年创业，由于南京政策推出时间不长，影响尚未凸显，且由于杭州与上海的分流，目前在抢人大战中不占明显优势。但是从上海外迁人口所选择的城市趋向看，南京排在苏州杭州之后的第三位，南京吸引人才力度还需加强。南京人才政策应该考虑不同的年龄层次、不同的学历层次人群的需求，因为一个健康社会是由不同层次的人群构成的。犹如切奶油蛋糕，一定是竖着往下切，各层都有，不能只切掉上面的奶油，扔掉下面的蛋糕。在照顾高端人才的同时，应该增加对普通创业就业者、技术工人等不同层级落户人群的补贴。
　　美国东北部城市带，人口占美国人口的17%，GDP占到了20%。而中国长三角城市群，2014年人口占全国11%，GDP占全国18.5%。我国经济发展不均衡的问题，不能仅仅靠往落后地区增加投资，甚至牺牲经济效益和企业的市场竞争能力到落后地区发展产业，而应该减少行政壁垒，让落后地区的人到发达地区工作和生活，户籍转移过来。发达地区的资本和人才也可以到落后地区助推当地发展。通过人口的稳定迁移，增加或减少人口而不是靠增加落后地区GDP的比重，使不同地区的人均GDP和人均收入趋于接近，这才是解决不平衡发展的根本之道，也是南京这样在发达地区的中心城市的担当。
　　最后，还要进一步加强和发挥中心城市的高能级服务功能和对周边地区的辐射带动作用。南京在开放度、融合度、交通枢纽建设等方面都有新的部署，但是仍然有提升的空间。一是要大幅度提升高能级的服务水平。南京在培育自己的企业做大做强，但是会不会担心发展到一定程度以后企业要把总部搬到北京上海？要留住这些企业，南京在生产性服务业和生活环境、营商环境营造方面还有哪些不足？这些方面对标国际一流、对标国内先进还有哪些需要提升？要提高南京的国际化程度，融入全球城市网络体系。二是要制定产业转移辐射、腾笼换鸟的政策和路径图。南京的重型工业一直占有较大比重，是转移辐射还是转型提升？产业集群如何在都市圈分工？如何在都市区核心区营造创新空间的同时，在外围特色小镇营造新的低成本创新空间？南京的生产性服务业如何实现对区域的带动和服务？要引导都市圈产业集群在人才资源、生产资料、生产过程、共享市场的全方位协作，降低合作成本，提高合作效率。三是牵头制定都市圈市场主体与行政主体以及不同行政主体之间的利益共享共赢的系列政策，实现行政区个体利益最大化与都市圈整体利益最大化的同步推进，这是都市圈经济与行政区经济协调融合的基础与核心。
　　总之，以高质量发展提升南京首位城市的影响力，这既是南京作为省会城市的担当，也是南京服务国家宏观战略促进长三角城市群一体化发展的历史使命。
　　（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任、教授级高级城市规划师）