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法治

从“规制治理”到“规制国”

胡敏洁
2018-11-06 07:40:54  来源:检察日报

  近年来,国内外诸多学者开始关注和研究政府规制。规制是法学、公共管理学、经济学等多学科所共同使用的术语。何为规制?规制的基本术语是哪些?研究内容又包括哪些?这些问题都关系到规制研究基础之夯实。牛津手册系列作为牛津出版社长期以来的大部头书籍,其内容涵盖文、理、法、经等各门学科,《牛津规制手册》([英]罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编,宋华琳、李鸻、安永康、卢超译,上海三联书店2017年12月版)便是这样一本工具书,围绕其间给出的基本概念和命题,可以按图索骥展开相关研究。它勾勒出政府规制与法律研究的全景,探讨了规制的一般问题,剖析了规制程序和规制策略,对疑难问题加以探讨,对具体规制领域加以研究,并勾勒出制度改革的方向。

  对规制基本范畴的梳理

  在我国实践中,监管、规制、治理等语词在不同的语境下被使用着。伴随着规制研究的日渐兴起,规制的使用有泛化的倾向,目前所适用的规制含义有管理、监管乃至规范之意。法学研究相对着力于规制组织的法律架构、规制工具的法律控制、规制程序的法律架构,政治学相对更多关注规制政策形成。当我们谈及规制属于何种学科时,恐怕很难将其归为行政法学、经济法学、经济学或公共管理学麾下的任何一个学科。规制是跨学科和交叉学科的属性,“处于不同学科和方法论之间的边界线上”。这也凸显了本书的意义,本书“对所有关心政府监管、公共治理和法律改革的人士来说,都是一本适合的案头必备读物”。这本书有助于更好地理解规制相关范畴,进而思考规制的可问责性、风险、政府内规制、自我规制、元规制等范畴,进而从更为宏观的视角来把控整个社会控制体系。

  如何研究具体规制制度

  规制研究的优势在于“解决问题”。例如,如何规制企业?如何规制药品行业?如何规制社会保障资金?我们可以借助规制提供的分析工具,来对此类问题加以探究。本书为读者勾勒出了规制理论的基础框架,指出“更好的规制”要求构建新的、更为严格的程序,对规制制度、规制革新工具、规制政策和规制机构的绩效加以评估。在规制理论的导引下,有助于我们开展更为整体性的思考。例如,本书选取金融服务规制、电信规制等经济规制领域,药品监管等社会性规制领域,探究了相应的规制框架和规制策略。每个具体行政领域都有自己的特殊性,都有自己独特的变量,其变量包括规制法律制度变迁的历史、规制空间中多元主体的分布、产业结构特征、规制文化等,包括其间政府、市场与社会的结构。规制理论的精妙之处或许就在于应用,通过梳理不同领域的规制任务,分析履行规制任务的不同方式,分析在具体规制领域中不同主体的动机、功能与责任分配,发展出由规制组织、规制工具、规制程序与规制责任体系组成的整体规制模式,进而寻求“更好规制”与“高质量规制”。

  对政府规制理念和制度建设层面的启示

  规制弥漫于社会体系、国家组织和政府策略之间,规制的研究是跨学科研究。在规制研究中,需更为强调动态研究,动态地审视规制法律规范与政治、经济、社会、文化因素的互动;动态地审视规制过程,关注规制法的制定过程、制度安排和实施效果,进而修正规制的规范、政策与目标,来推动规制体系的改革与优化。

  本书第三章对规制和公共利益进行了探究,如何看待以公共利益为依归的行政规制,如何在规制中开展公益与私益衡量,如何基于公益来配置稀缺资源。本书第四章梳理了“规制国”的学说,以及不同国家规制职能的不同流变,我们需要思考的是,我国是否建立了规制型政府,在我国政府治理体系中,规制机构和规制职能占据了怎样的地位,面对食品药品安全、环境保护等规制职能,我国政府规制体系的架构为何,其组织架构、信息搜集能力、政策分析能力、执法能力、规制理念和方略,是否能适应有效实现规制任务的需要。本书第十五章题为“规制国中的可问责性”,提示我们,应通过法律规范设定问责主体、问责方式、问责标准、问责范围、问责程序和责任后果,依法对规制与治理网络中的多元主体问责。

  本书有助于我们更好地理解谁来规制。在政府规制改革中,或可借鉴国外“规制治理”的理念,利用国有企业、事业单位、行业协会、专家、传媒、公众等多元主体,以更为合作,互动性更强的方式,形成相对更为持续、更为稳定的关系,来协调利益和行动,更好实现行政规制任务。在我国的政府规制改革中,更要思考如何发挥社会组织的作用,如何发挥第三方机构在许可、认证、认可、检查、评级等活动中的作用。

  本书第十七章探讨了全球规制治理网络中的竞争、交流与合作。在全球化背景下,更有必要在我国行政法制度改革的设计中,更好考虑全球因素的影响;更需探索,如何以制度化、程序化的方式,参与到“为世界定规则”的全球规制治理网络中,在全球网络中更好表达自己的利益,并使得自己的改革更好契合国际趋势和国情。

  一本著作不可能解决所有的问题,但《牛津规制手册》作为一本兼具体系性、权威性、工具性、开放性、理论性和实践性的研究型著述,以英国与欧洲的规制研究为基点,展示出了规制理论的全景,提炼出规制改革的方向,提出了诸多未竟的课题。这部著作中译本的付梓,或许可以为我国相关学术研究者和实务工作者,提供可资借鉴的参照,为推动规制理论发展,推动规制制度改革,拓展行政法学研究领域,丰富行政法学研究方法,提供新视角、新方法、新启迪。

  (作者为浙江大学光华法学院教授)

编辑:张苇柠

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