与监察法的衔接及缺席审判

　　李寿伟(全国人大监察与司法委员会司法室主任):

　　今年5月份以前我在法工委刑法室工作,参与了刑事诉讼法修改的前期起草工作和监察法的立法工作,在此就深化监察体制改革谈一下体会。

　　首先,深化监察体制改革,是这些年来能够真正称得上国家政治体制改革的一个项目,其影响深远,或者说是事关全局。从国家法治建设的角度来讲,决定监察体制改革试点,宪法的修改,监察法制定,刑诉法的修改,都与深化监察体制改革相关。深化监察体制改革的目标是:整合分散的反腐败力量,实现党对反腐败工作集中统一领导,实现集中统一、权威高效的中国特色反腐败体制,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。根据改革的设计,监察委不是行政机关,也不是司法机关,而是与其并列的一支单独的,独立行使监察权的一个国家机构,这形成了宪法体制上的重大改革。通过这一改革,还实现我们国家监督体系的科学化。各项监督制度,要形成严密的科学体系,包括以下部分:1.党的监督主要是政治监督,重点考察政治纪律政治规矩的执行情况；2.人大监督是一种工作监督,人大不监督个案,人大也不去查人,人大对每个部门的工作、法律落实的情况进行监督；3.监察委是对人(公职人员)的监督；4.检察院是法律监督,是对具体案件的监督。深化监察体制改革使这一监督体系更为科学严密。

　　其次,在监察法立法和刑诉法修改中,学者多从刑诉法角度看监察法。其实,还应该在刑事诉讼之外来看犯罪的发现和揭露过程。监察体制改革突破了原来侦查、起诉、审判的案件处理过程。部分案件经过调查,移送起诉后才进入刑事诉讼。我国查明犯罪的程序原本就有特殊性,其一是我国将违法和犯罪二分,这在很多国家没有的。其二是我国很多案件在侦查之前有一个行政调查过程,存在行政执法与刑事司法之间的衔接,区别于国外的行政刑事合一。监察法规定的“调查”措施不区分违法和犯罪,也不再把查明腐败犯罪分为纪检监察调查和检察院侦查两个阶段,给我们原来的两大难题提供了新的解决思路。在对犯罪的发现和揭露到底有哪些路径的问题上,深化监察体制改革做出了努力,效果如何需要时间通过实践检验。

　　王建平(最高人民检察院研究室副主任):

　　这次刑诉法修改贯彻落实了习近平总书记新时代中国特色社会主义的思想,巩固了司法改革的成果,落实了依法治国方略,对于进一步完善中国特色刑事诉讼制度具有重大意义。

　　我分三个方面汇报刑诉法与监察法衔接的内容:第一,刑诉法修改之前,我们与国家监委的工作。国家监察体制改革2010年12月在三个省试点,2017年11月在全国推行,今年的3月监察法通过。为了便于工作,我们与国家监委就这个方面进行了调研,进行沟通,最后联合制法了内部衔接的工作办法,其中许多内容被修改后的刑事诉讼法所吸收。

　　第二,刑事诉讼法适应国家监察体制改革做出的修改。1.检察机关侦查权做出了调整,主要是与监委做了划分。我们现在所协商的检察机关管辖的罪名,主要有这样几个特点:一是犯罪主体必须是司法工作人员；二是犯罪手段表现为利用职权,包括违法行使职权、滥用职权和不依法行使职权；三是从犯罪客体来看,此类犯罪为侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。2.为落实监察体制改革,与监察法相衔接,刑诉法修改后删除了特别重大贿赂犯罪辩护律师会见在押犯罪嫌疑人经侦查机关批准的规定；删除了可以适用指定居所监视居住的规定,另外也删除了对贪污贿赂重大犯罪案件可以采取技术侦查措施规定。3.将侦查定义中“依照法律进行的专门调查工作”的表述修改为“依照法律进行的收集证据、查明案情的工作”,与监察机关的调查相区别。需要说明的是修改后的刑事诉讼法,保留了检察院对利用职权实施的严重侵犯公民权利的重大犯罪案件采取技术侦查措施的权力。

　　第三,监察机关移送案件、留置措施与强制措施的衔接机制。新修改后的刑事诉讼法第171条第1款明确人民检察院对于监察机关移送起诉的案件,依照刑事诉讼法和监察法的有关规定进行审查。与刑事诉讼法第196条和监察法第45条的规定相衔接,刑事诉讼法第169条规定,凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定。刑诉法第172条规定,人民检察院对监察机关移送起诉案件的审查期限与对公安机关移送起诉案件的审查期限是一致的,都应当在一个月以内作出决定,重大、复杂的案件,可以延长15日；犯罪嫌疑人认罪认罚,符合速裁程序适用条件的,应当在10日以内作出决定,对可能判处的有期徒刑超过一年的,可以延长至15日。人民检察院审查起诉的案件,改变管辖的,从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限。退回补充调查和自行补充侦查,在监察法和刑诉法当中都有这个规定。人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。退回补充侦查和自行侦查是选择关系,没有顺序要求,人民检察院可以自行选择。而刑事诉讼法第170条第1款对退回补充调查的表述则是“应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行侦查”。考虑到监察机关移送案件的特殊性,人民检察院审查后认为需要补充核实的,一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时,才由人民检察院自行补充侦查。退回补充调查次数和时间,因为监察法有规定刑诉法没有赘述,跟公安规定一样。另外监察法和刑诉法对于补充调查完毕的案件如何计算审查起诉期间这个没有作出规定,我们认为应该参照刑诉法175条规定,重新计算审查起诉期限。关于留置措施和强制措施衔接,刑诉法170条第二款,监委移送起诉已经采取留置的案件,人民检察院对犯罪嫌疑人先拘留,留置措施自动解除。这次刑诉法修改专门规定了审查时间,人民检察院应当在拘留后的10日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下,决定的时间可以延长1至4日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。

　　卞建林(中国政法大学教授):

　　第一,众所周知监察法和刑诉法都是我们中国特色社会主义法律体系里面重要的组成部分。监察法是属于贯彻中央关于完善监察体制改革的重大举措,也是监察体制改革法治化的表现,重要性不言而喻。刑诉法也很重要,改革开放之初,我们制定第一批的重要法律就是刑法和刑事诉讼法。刑诉法的制定标志着国家查明犯罪惩罚犯罪活动初步纳入了法律轨道。第二,监察法立法,并不必然消减刑诉法的重要性。刑诉法是“小宪法”,因为它直接涉及到如何去规制国家公权力的行使,保障国民个人的权利。监察法从历史上看具有中国特色。监察法是对官员个人的,对一切行使公权力的公职人员都要实行全覆盖、零容忍、无死角。而刑诉法则与每一位公民都息息相关,其中很多权力已经上升为了国际公约。所以绝对不能拿监察法的重要性来消减刑诉法的重要性。监察法在与刑诉法衔接这部分基本上达到一致,直接吸纳了刑诉法最近几年才倡导的一些理念,如严禁刑讯逼供等。总的来说,它吸收了刑诉法的经验教训,借鉴了刑诉法的法治建设的成果,绝对不能拿监察法的重要性消减刑诉法的重要性。第三,刻意矮化刑诉法将妨碍监察法的顺利实施。“监察调查”虽然不叫侦查,但其实际上就是收集证据、查明案件事实的过程,其不是一竿子到底的程序。如果要追究刑事责任,必须移送检察机关审查起诉,也就是回归到刑事诉讼的轨道上来。所以按照诉讼的原理来说,前面对后面不是引领的,反而后面对前面是制约的。大家都知道我们刑诉法里面,刑诉法规定是分包负责、互相配合、互相制约,所以我们检察机关的审查起诉,我们的法庭审判都是对前面侦查甚至审查起诉活动的一种审查,一种制约。

　　十八届四中全会推进以审判为中心的诉讼制度改革,更是为了扭转实践中以侦查为中心的样态。随着认识的不断深入,随着诉讼的不断进展,监察机关同后续机关应确立互相制约、相互配合的关系。明确两法高度的一致性,审查起诉时检察院才能独立行使检察权,可以依法作出提起公诉,退回补充调查,或者不起诉的决定,检察机关是在以刑诉法来审查、检验监察机关监察调查的工作,所以检察机关和诉讼机关都需要注重对监察法尤其是两法衔接部分的学习和理解。