（二）以化解行政争议为“牛鼻子”

　　为什么要把化解行政争议作为办理诉讼监督案件的目标任务？有的人认为这不是检察机关的法定职责，是否是种他人的责任田，荒了自家的地？前面已多次提到，行政诉讼案件办结，但行政相对人的权利救济还没完成。经检察机关抗诉的申诉案件即使在法院再审中得到改判，仍可能无法解决当事人的实质性争议，当事人胜诉只是新一轮“马拉松”诉讼程序的开始。司法审查、诉讼监督不解决实际问题，监督效果不仅大打折扣，反而增加当事人讼累，激化社会矛盾，这正是行政诉讼制度在法治功能上的疲弱、缺位与滞后问题。行政诉讼法第1条在关于行政诉讼制度的目的中特别强调了“解决行政争议”，因为化解行政争议是“保护权利”和“监督权力”两个目标的结合点和落脚点。所以，从立法精神和监督规律来讲，化解行政争议应当是诉讼监督任务的应有之义，是以定分止争的司法效果来弥补行政诉讼制度的短板，也是以节约司法资源提高解决效率来补强司法的公正公信。

　　从政治效果上讲，按照习近平总书记强调的“把人民满意作为政法工作的根本标准”，化解行政争议应当是最首要的诉讼监督任务，为民解忧解困，才是以人民为中心，才是把行政诉讼监督作为政治性很强的业务工作和业务性很强的政治工作来定位。张军检察长在成都大检察官研讨班上指出：“坚守客观公正立场，持续更新检察监督理念。”行政检察要“做实”，归根结底就是要让人民群众通过行政诉讼监督有实实在在的获得感。检察机关要顺应新时代人民群众的新需求，以问题为导向，积极探索在办理生效裁判的监督案件中化解行政争议。只要人民群众盼望的“案结”“事了”真正实现，则功莫大焉，善莫大焉。

　　怎么在办理监督案件时做好调处和解工作？一是要立足行政检察的监督定位。行政检察履行诉讼监督职责，既要监督法院的审判和执行，又要监督行政机关的行政执法；既要监督法院、行政机关依法履职，又要支持法院公正司法、支持行政机关维护行政相对人合法权益，防止行政诉讼中因为法院不敢判、行政争议调解中行政机关不愿调而影响行政相对人的权利救济。在具体办案时，要立足法律监督机关的职权优势，充分运用调查核实手段，根据需要，既可以对涉及行政相对人合理诉求的相关事实进行调查取证，也可以对被诉行政行为之外的相关事实进行调查，同理，还可以运用审判人员违法监督和向纪委监察委移送行政违法线索等监督手段和方式。二是要处理好抗诉与调处和解的衔接关系。要坚持有权必维原则。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出：维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。要处理好维稳与维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好。对当事人诉求合理合法的案件，把化解行政争议作为诉讼监督的“牛鼻子”，既要“以监督促调”，也要“以抗诉促调”。有的案件即使不符合抗诉标准，“不抗亦调”，争取尽早解决当事人的合理诉求。对不符合监督条件同时诉求也不合理合法的案件，要认真做好释法说理工作，通过专家咨询、听证等方式，引导当事人服判息诉。三是要明确办案责任。谁来化解行政争议？不能离开基层院，也不能一律推给基层院，基层院没有“尚方宝剑”往往寸步难行，所以，怎么样发挥检察一体化，怎么样把被诉机关所在地检察院与上级检察院的合力发挥好，都要加强研究探索。最高检、省级院的承办人也是承办案件调处和解工作的责任人，最高检的检察官要跟着案件“沉到底”，直接与行政机关面对面，要运用好专题汇报等同级监督手段。最高检已经开始改革申诉案件的审查方式，除极少数行政相对人的诉求无据无理外，都要求引入和解促调程序。四是发挥协同合力。要善于与地方相关部门在创新诉源治理中加强协作。有一点必须明确，诉讼监督属于事后监督，对尚未提起行政诉讼的纠纷以及正在法院审理阶段、检察机关不是诉讼参与人的诉讼案件，检察机关不宜介入参与调解。因为监督者不能与监督对象共同执法司法。否则，如果调解程序或者调解结果发现错误，就会影响诉讼监督的公信度。对检察机关正在办理的监督包括抗诉案件，检察机关则可以与法院、社会组织等其他部门进行协同促成和解。

　　（三）以非诉执行监督为延伸

　　行政非诉执行监督，是对诉讼裁判执行监督的延伸。行政非诉执行监督的范围，主要是人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁决和实施行为，所以也称之为是对行政诉讼裁判执行监督的延伸。监督重点主要为：一是人民法院对行政非诉执行申请是否依照行政诉讼法及其他相关行政法律法规进行立案审查；二是人民法院对行政非诉法律文书的执行中是否存在违法情形。一言概之，行政非诉执行监督的边界还是人民法院的执行活动。当然，在监督过程中，发现行政机关的行政行为违法，则可以监督。不构成违法，属于不规范或者制度漏洞等，也可以向其提出改进工作的检察建议，那当归之于治理类检察建议的广义监督范畴。

　　对行政机关已经生效的行政处罚未及时申请执行，或者对行政机关申请法院强制执行后，法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形，譬如违法建筑的拆迁。政府的执行活动，不属于法院委托的司法活动，实质上还是属于行政行为，应当执行而不执行当然存在违法性，性质上也属于职务违法，依法应当属于监察委的监督范围。公益诉讼试点以来，有不少案件是对行政处罚没有执行以致损害了公益而启动了诉前程序，有处理固体垃圾场的，也有拆除违法建筑的。有的检察机关提起了公益诉讼，但结果败诉了。败诉的原因，就是执行行为的不可诉性。因为执行法律文书不产生新的权利义务，行政处罚书与判决书的法律意义是一样的。目前，公益诉讼的立案条件已经规范：对未构成违法的行政决定因未执行到位而影响公益保护的，原则上不予立案，可直接移送监察委处理。这就是遵循职权法定与效率价值的问题，检察监督不能一家包打天下。习近平总书记有句妙喻：“房子不要造在人家的地基上。”行政检察也是同一个法理，非诉执行监督也要善于运用好双赢多赢共赢理念下的政治智慧、法律智慧和监督智慧。本属于监察委的职权范围，而且监察委监督更为有效的，不能越俎代庖。

　　如何处理行政检察与其他监督职能的关系

　　（一）与监察委员会职务违法监督的界限与衔接

　　行政检察与监察既有密切联系，又有很大差异，因此做实行政检察工作，可以主动与监察委加强配合、做好衔接。

　　一是线索移送上交流反馈。检察机关在办理行政诉讼监督案件时，包括调处行政争议时，发现公职人员违法乱纪，要用好线索及时移送监察委的机制或工作方式。

　　二是监督措施上补充保障。对行政机关无正当理由不配合调查、不采纳建议、不出庭应诉或者不履行判决的，检察机关可将情况通报至监察委。

　　（二）与公益诉讼检察的界限与衔接

　　明确行政检察监督和行政公益诉讼监督的界限，应从公正与效率原则出发来把握。实践中，要注意把握以下几个界限。

　　界限一：对于公益诉讼的审判活动、裁判结果的监督，强调的是公正性和客观性。公益诉讼起诉人，其身份相当于原告，诉讼当事人与诉讼监督者的身份相分离是程序公正的基本要求。因此，对于公益诉讼的审判活动、裁判结果的监督，可以按照行政诉讼监督程序办理，并由专门的行政检察部门负责，行政检察与公益诉讼为同一个部门的，则应当由其他行政检察人员负责，而不宜再由公益诉讼部门或承担公益诉讼任务的人员负责监督。

　　界限二：对于公益诉讼裁判结果执行的监督，因为检察机关虽然作为起诉人，但没有自己的特殊利益，再因为裁判已经生效，也不受胜诉或者败诉的影响。不影响公正价值的前提下，就应当考虑效率价值。按同一件事由同一个办案组负责的原则，应当由公益诉讼办案组负责协调和监督执行。

　　界限三：对于需要行政机关进一步作出新的行政行为或纠正违法行为，如果在公益诉讼的法定领域，应当属于公益诉讼范畴。如果超出法定领域的，则属于职务违法，也不宜由行政检察部门管辖。

　　界限四：对于需要向行政机关提出改进工作检察建议的，因不符合行政违法的立案条件，不属于公益诉讼办案范围。应当依照治理类建议的相关规定来办理。

　　综上，行政检察工作既蕴含着人民群众对公正司法、依法行政的殷切期望，也承载着最高检党组对做实行政检察工作的嘱托与厚望。希望全国检察机关行政检察部门和广大行政检察人员坚定信心，敢于担当，勇于创新，努力做实新时代行政检察工作，为全面推进依法治国作出新的更大的贡献！

　　（作者系最高人民检察院副检察长）