在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法要发挥对改革的引领和推动作用。而要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。立法决策与改革决策相一致体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？十二届全国人大及其常委会有以下几种做法。

　　第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要。2014年10月，党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，这是党中央对立法体制改革做出的重大决策。按照2000年制定的《立法法》规定，地方立法权除了省级拥有外，只有27个省会市、18个经国务院批准的较大市和4个经济特区所在地的市，一共只有49个设区市才享有地方立法权，这就跟中央的改革决策不一致，所以必须抓紧修改《立法法》适应改革需要。2015年3月，大会修改了《立法法》，把地方立法权赋予了所有设区市，并明确规定了立法权限和范围。这就实现了立法与改革决策相衔接，发挥了立法的引领和推动作用。《立法法》修改后，拥有地方立法权的设区市从49个增加到323个。

　　第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。十二届全国人大常委会按照党中央提出的一系列改革决策部署，依照法定程序做出了21项授权或者改革决定，为特定的地方、特定的领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些授权决定涉及国家监察制度改革、行政审批制度改革、公务员制度改革、司法体制改革、金融体制改革、农村集体土地使用权制度改革、国防军队有关制度的改革等诸多重要领域，授权后使这些改革于法有据，在法治框架内进行。从而也实现了立法的引领和推动作用。

　　第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，文件里怎么写的抄到法律里来就完事了，绝不是这样。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。2013年，党的十八届三中全会决定提出，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，这是党中央关于地方债务问题的重大改革决策。2014年，全国人大常委会在审议预算法修正案草案中，不仅确保预算法的修改与中央的改革决策相衔接，而且通过立法的过程使中央的改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。修改后的预算法从7个方面完善了地方政府发债方面的规定。一是明确举债主体是经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是明确举债范围，即允许地方政府在一般公共预算和政府性基金预算中举债。三是明确举债的方式限于发行地方政府债券，用途应当是预算中必需的部分建设投资。还明确举借的债务应当有稳定的偿还计划和稳定的偿还资金来源，而且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。四是明确债务规模和管理方式。地方政府债务规模由国务院报全国人大及其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。五是明确各级地方政府不得在法律规定之外以任何其他的方式举借债务或者为他人债务提供担保。六是增加规定，国务院财政部门建立地方政府债务风险预警机制和地方政府债务风险应急处置机制，加强对地方政府债务的监督管理。七是对地方政府违法举债规定了严格问责制度。党的十八届三中全会的改革措施就一句话“允许地方政府发债”，但通过人大的立法围绕着地方政府发债问题做了这么多的规定，这就使改革决策更加完善、更加周到。

　　第四，立法要为改革决策预留空间。有些属于探索的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。2013年，为了加强知识产权司法保护，党的十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。这是中央确定的司法改革的方向，需要全国人大常委会做出授权决定。但具体怎么设还缺乏实践经验，但改革又不能等，工作急需做起来。这时候怎么办？按照探索的精神，先把看得准的定下来，争议大的问题规定的原则一些，同时为下一步改革留有余地。最后在授权决定中明确规定在北京、上海、广州设立知识产权法院，对知识产权法院的监督、案件管辖、法官任免做了原则规定，同时专门增加一条，规定本决定试行满三年，最高人民法院应当向全国人大常委会报告本决定的实施情况。这就为改革留下了很大空间，届时可以结合三年的实践探索情况对有关问题作出进一步明确。

　　（作者系第十二届全国人大法律委员会主任委员）