颜庆雄 漫画

　　在民间，政府文件被俗称为红头文件，指的是政府依法制定的有普遍约束力和行政管理效力的政策性规定。在法律效力上，红头文件虽然不如法律法规，但往往与人民群众的切身利益息息相关。国务院日前印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》，国务院从2015年起用3年时间，对新中国成立以来的文件进行全面清理，《决定》要求，各地区各部门要充分认识文件清理工作的重要意义，对本地区本部门印发的文件抓紧进行全面清理。本期“思与辨”就此话题进行探讨。

　　有些红头文件本身就有违法治逻辑，若不及时清理，会成为依法行政的障碍

　　主持人：法治政府要依法行政，并接受法律监督，而作为历史上形成的一种行政管理手段，红头文件却屡屡滥发、滥用。这会造成什么危害？

　　和静钧：红头文件于行政机关而言，仍不可或缺，它只会源源不断出现，而不可能杜绝。从广义的立法角度上看，它又是一种规范性文件，具备立法行为的特性。它的产生，是在立法主体专业能力不足的假定下通过“委任立法”的渠道出现。在这样的背景下，红头文件一旦错位，滥发、滥用，不仅不会起到补正立法机关专业能力不足的缺陷，或推行适当的抽象行政行为之效果，反而会损害立法的权威，导致法律与规范相互冲突。可见，“不可或缺”的红头文件一旦失去有效控制，极易走入负效应的死胡同。

　　上官酒瑞：与法律相比，红头文件的制定往往程序不够严格，在一些情况下随意性大，一些地方政府或部门为了管理的便利，随意出台红头文件。其后果是红头文件数量大，但规范性差，或是违反法律，或是彼此间出现矛盾冲突，既给执法和管理带来困难，也让民众不知所措，与依法行政、法治政府建设格格不入。

　　张敬伟：既然有法律、法规和规章，政府部门依法行政即可，又何必出台红头文件？常识之问道出中国社会治理的尴尬，行政机关没有法治意识，习惯性地按照权力主导的“官本位”思维去执行。因而，红头文件的最大危害在于行政机关绕过法制性审查和监督，权力机关便宜行事。偏离依法行政的轨道，权力就可能逾矩越轨，法律规定的权利就会被侵凌、伤害。

　　由于红头文件经过了方便权力的改造，彰显出各级政府自由裁量的任性和惯性。这种任性和惯性，重实体轻程序、重效率轻公平，带来立法被轻忽，司法不公平，权力与权利的对立。有些红头文件本身就有违法治逻辑，若不及时清理，会成为依法行政的障碍。

　　文件的清理过程也是厘清政府与市场、社会关系的过程，是推动简政放权、转变政府职能的过程

　　主持人：此次国务院《决定》要求各地区各部门对印发的文件进行全面清理的意义何在？

　　张敬伟：依宪、依法治国成为中国社会治理的主旋律，而且是动真格的。依法行政和依文件治国是不兼容的，因而清理红头文件是依法治国、依法行政的基本前提。而且，这也体现依法治国的国家意志和时代精神。上下齐动，那些不合法、不合理、无可行性、过时的红头文件将可能被清理干净。以此次清理为标准，有助于提升各级政府和职能部门的依法行政意识，涵养法治思维，减少引发红头文件的权力冲动，使依法行政成为公权力常态。

　　和静钧：清理红头文件，是遵循了红头文件运行的内在规律，红头文件运行的基本规律就是灵活性、易适性、针对性等。假如对源源不断产生并形成累积负效应的红头文件不予以及时清理，就会妨碍红头文件运行规律，其灵活性、易适性、针对性等就会丧失。

　　上官酒瑞：这次国务院对红头文件的全面清理，当然有助于维护政府文件的权威性、严肃性和公信力。文件的清理过程也是厘清政府与市场、社会关系的过程，是推动简政放权、转变政府职能的过程，有助于强化公共服务，为激发市场和社会的创新创造活力提供空间。再有，从某种意义看，文件清理的过程也是政府权力清单的确认、确立过程，事实上也就是对政府权力的监督和制约，对依法行政和加快法治政府建设具有重要意义。

　　对那些借红头文件之名，攫取地方、部门或个人私利的相关责任人，要依法严肃追究责任

　　主持人：怎样才能根治红头文件的滥发、滥用现象？

　　和静钧：一方面，应给红头文件设定一个普度适用的自动有效期，是否续展有效期，应提前公示，否则期限一过，就可以一律推定为失效，这可以很好地解决红头文件造成“滥发和滥用”的现象。一般而言，红头文件有效期可设定为5年。另一方面，对红头文件产生机制进行前端介入审查，当红头文件尚未出台之时，就应对其进行“合法性审查”，避免出现与法律法规相冲突的条款，尽量保证红头文件的科学化与合法性。

　　张敬伟：各级政府要形成依法行政的常态，形成对法律、法规和规章的敬畏感。

　　非发不可的红头文件，也要依法形成严格的审查机制，即各级行政机关的红头文件在出台前必须经过法制部门的把关而不是单位一把手的签字放行。除了事前审核，也要对已经执行的红头文件进行定期筛查，对那些不具实时性和适时性的文件及时清理。

　　上官酒瑞：如果不从制度机制上对红头文件进行规范和控制，只能是治标而不治本。为此，首先，要从“入口”上规范红头文件，也就是政府在制定文件时，要坚持公开原则，问政问计于民，通过听证会、专家咨询会等方式，对文件的合法性、正当性和社会适应性进行论证、评估。其次，严格落实备案审查制度，也就是制定好的红头文件，必须有专业、独立的部门对其进行主体、权限、程序和法律依据的严格审查，对那些与国家法律法规相违背，与其他文件精神内容相矛盾，与公共利益相冲突的文件，要及时发现并取消。再有，也要发挥人大的权力监督职能，发挥公众和舆论的监督作用，形成监督合力，让违法违规的红头文件无处藏身，让过期失效的红头文件及时废止，让正当性不足、适应性差的红头文件及时得到纠正。最后，对那些借红头文件之名，攫取地方、部门或个人私利的相关责任人，要依法严肃追究责任。要查一查其背后的真实动机，以及因此对民众造成的伤害。只有惩一儆百，才振聋发聩。

　　主持人：尹传刚（深圳特区报评论员），嘉宾：和静钧（西南政法大学公共管理学院副教授）、上官酒瑞（上海市委党校政治学教研部副教授）、张敬伟（察哈尔学会研究员）