司法制度改革顶层设计怎么才能做到遵循司法规律，最主要的是两点：一是坚持司法权是国家事权的原则。既然司法权是国家事权，司法改革就必须以国家来主导，唯有如此，才有可能摆脱地方的不当利益。二是坚持司法权是判断权的原则。判断权要想有权威，只能依靠结果的公正。但公正的实现不是无条件的，它的最低要求是必须在国家制度层面保证法院有足够的权威。具体讲就是必须在国家制度中处理好侦查权、检察权、司法行政权和审判权之间的关系，坚持以审判权为中心。

　　司法权是现代国家的一项最基本、也是最重要的权力之一。司法制度能否构建合理，并运行良好不仅关系到对每个公民权益的保护，而且关系到对公权力的制约和限制，即国家治理能力和治理水平的提高，换言之关系到善治能否实现。

　　我国司法制度改革正在紧锣密鼓地进行。与此前由司法系统自身，如最高人民法院、最高人民检察院推动的司法改革不同，此次司法改革是由中央深化改革领导小组亲自领导，并将改革的方案郑重地写入了中共中央出台的《全面推进依法治国若干重大问题决定》，不仅力度大，还触及到一些体制改革问题，自然引起了整个社会的普遍关注。

　　1 司法改革能否成功的关键是整个社会就司法改革的目标是否达成了共识

　　我国现行的司法制度已无法适应社会分工日益细化、观念日益多元、财富结构日益复杂以及纠纷日益增多的社会现实需要。我们先不谈体制问题，只说具体现象：改革开放之初的1978年，中国各级法院全年受理的诉讼量是50多万件，而2014年是1500多万件；1978年全国各级法院员工的总数是9万多人，而2014年全国各级法院人员总数是将近30万人；诉讼总量的绝对增长还只是问题的一个方面，案情的复杂则更为明显。改革开放之初，各级法院受理的案件诉求大都较为简单，如民事案件基本上以离婚和分家为主，而三十年后的今天，伴随着改革开放的深化，案情的复杂程度已远非三十年前可比，如股权纠纷、知识产权纠纷早已较为普遍；以前中国的司法只需要满足国内民众的需要，入世后则必须兼顾国内和国外两个市场，而国际社会对司法的标准显然比国内要求要高；互联网技术的发展，自媒体的出现使原本封闭的地域和彼此孤立的当事人被连成一体，加之网络的无孔不入，使一些法院的某些错案及司法腐败案件，甚至司法人员不当言行都会通过互联网暴露出来，并被放大，最终影响、左右普通民众对当下中国司法现状的认知。

　　对司法制度史稍有了解的读者都会知道，一方面自晚清新式司法制度在中国创建以来，司法制度改革似乎就成了一项永恒的任务。几乎每隔一段时间，司法改革的话题都会被人重新提起，各种方案层出不穷让人眼花缭乱。但另一方面，直到今日中国司法所面临的真正问题却仍未得到彻底解决。导致这一现象的原因是整个社会对现代司法制度在认知上仍然缺乏共识。

　　唯一的办法，就是在改革之初，一定要进行深入地调查研究，实事求是地总结我国现行司法制度的优缺点，在此基础上开展多层次的对话，尽快在改革的方向上达成基本共识。至于改革的内容，在措施上可以分步走，但方向上不能动摇。当然，也许有人会说，在利益早已多元化的当代中国，凡事要想形成共识是不可能的。笔者同意这一判断，但同时又坚持，如果我们回避改革的基本方向，只提一些所谓的技术标准，以历史经验来看司法改革成功的难度就会加大。

　　2 司法改革本质上是国家权力结构的重建，司法改革成功必须进一步加强顶层设计

　　高效、公正和权威的司法是本轮司法改革的目标。众所周知，司法改革从本质上讲是国家权力结构的重建，既然是权力结构的重构，就必然涉及到方方面面的利益，如中央各部门之间，中央和地方之间，各个阶层之间等等，唯有加强顶层设计，才可能超越各种利益的羁绊，兑现建设公正、高效和权威的司法改革初衷。当然，强调顶层设计，并不是要闭门造车，而是为了更好地遵循司法规律。

　　顶层设计怎么才能做到遵循司法规律，最主要的是两点：一是坚持司法权是国家事权的原则。既然司法权是国家事权，司法改革就必须以国家来主导，唯有如此，才有可能摆脱地方的不当利益。因而，为了确保改革的成功，我们可以、也应该让一些地方进行试验，但试验什么必须明确和清楚，而且一定要明白试验的目的不是为了证明各地的差异，而是为了寻求制度设计的统一底线。

　　不久前，笔者曾随全国政协社会法制委员会到几个司法改革的先行试点省市进行调研，发现了一个令人担忧的现象，即各地试验的范围太宽，方案差异性太大，纷纷强调自己的特殊性。中国是个大国，各地区也确实存在着差异，如果我们举棋不定，瞻前顾后最后的结果很可能威胁到司法制度的统一，重回到改革前的老路。这一点对于中国这样一个单一制的国家极为重要。

　　二是坚持司法权是判断权的原则。判断权要想有权威，只能依靠结果的公正。但公正的实现不是无条件的，它的最低要求是必须在国家制度层面保证法院有足够的权威。具体讲就是必须在国家制度中处理好侦查权、检察权、司法行政权和审判权之间的关系，坚持以审判权为中心。如果一个国家的司法权是由几个机构共同行使的，而且机构之间还不平等，一个可以监督另外一个，监督者又不负实质性的责任，司法权的运行则很难顺畅，也很难有权威。目前，法院改革中涉及的核心问题都不是法院本身能够解决的，甚至也不是在政法系统内部能够解决的。因而，必须由国家从顶层来设计，唯有如此，才能避免本位主义，以及改革可能出现的碎片化倾向。

　　3 实行法官终身制，一旦经人民代表大会任命后，到退休前，只要不违法，没有经过法官惩戒委员会独立作出处理决定，任何人都不能将其转职、降职和降薪

　　法官掌握着他人的名誉、自由、财富甚至生命等大权，因而一个好的法官专业知识、专业技能、职业操守以及社会阅历必须兼备，培养一个好的法官是非常困难的，无论是其个人，还是国家社会都需要花费不小的成本。此外，法官的生存和履职也都离不开职业保障。在本轮司法改革中，对法官的职业保障较为强调，这是一个好的现象。但稍显不足的是，目前说到法官职业保障更多是讲物质方面，提高物质待遇固然不错，也极为必要。过低的物质待遇既与法官养成所花费的各种成本，以及工作中的付出不相符，也不利于使作为个体的法官有尊严感。但与此同时，对于一个有理想的法官来说，最重要的职业保障是任职终身制。所谓终身制是指法官一旦经人民代表大会任命后，到退休前，只要不违法，没有经过法官惩戒委员会独立作出处理决定，任何人都不能将其转职、降职和降薪。

　　4 依据宪法行使职权，通过对一个个案的处理，化解纠纷，维护公平正义，为社会确立是非标准以及价值观应该是法院的唯一任务

　　法官与党务干部、行政人员有着不同的思维方式、工作作风和生活习性，如较真、独立、严谨、关注细节等，以及注重规则意识、救济意识、证据意识的思维方式等等，都是一个法官能否良好履职的内在要求。中华人民共和国宪法规定，法院行使审判权。然而，现实生活中我国的各级法院和法官都或多或少地承担着一些法定职责以外的事务，如扶贫等等，与党务工作者、行政官员角色同质化现象较为严重。造成这种现象的原因，一是外部的因素，即惯性的一元化领导方式和对分工原则的忽略，大凡某一时期执政党的核心工作，各个部门都要协助配合，甚至齐抓共管；二是来自于法院内部的行政化管理体制，一些法院领导希望以此引起社会各界对法院的关注，获得存在感。从表面上看，这种现象影响的只是法院的正常工作，其实更深层的问题是造成法官角色的混乱，使法官难以对自己的职业形成认同感，并最终影响到案件的审判质量和司法权的运行。

　　此外，也应明确规定各级领导部门不得再向法院提出一些有违司法规律的口号。通过对一个个案的处理，化解纠纷，维护公平正义，为社会确立是非标准以及价值观应该是法院的唯一任务。

　　5 司法改革去地方化和去行政化必须同步进行

　　从技术层面上看，司法的地方化和行政化是中国当下司法诸多问题中的核心问题，对此，学者们、包括在官方的正式文件中已有过许多论述。观察本轮司法改革，我们可以发现，无论是方案，还是执行的具体措施对去地方化问题均较为重视，如巡回法庭的设立、人财物的省级统管、法院院长的异地任职等等都是为了去地方化，但对如何去行政化的问题思考的深度和得力的措施则相对较少。

　　司法地方化的概念是一个需要认真论证的问题，即便这一概念能够成立，在中国现行的政治体制下解决起来也相对容易，即便是不采取特殊的措施，通过司法本身即有的审级制度就可以适当的纠正。因而，当下中国司法制度的最需要解决的问题之一就是行政化。从目前已知的本轮司法制度改革方案和措施来看，主要是想通过减少案件的审批环节，即所谓的扁平化的管理方式来减少系统内已有的行政层级发挥作用的空间，最终实现去行政化的目的。从理论上讲这种做法不失为一种方案，但真实的效果如何则尚待观察。

　　对中国社会现实稍有了解的人都会知道，目前，经过多年的改造，司法系统内部行政化的思维方式和工作作风仍待解决，更别说官本位的文化仍然弥漫于中国社会， 因而在权力高于一切的文化没有彻底改造之前；没有制度上的分权，即便是系统内的解决，如将法院内的审判权、执行权和行政管理权彻底分离；没有体制上对法院内的现有的非审判组织大刀阔斧的消减，目前所推行的去行政化改革措施仍需进一步强化与完善，如此，司法体制改革才能久久为功，收到预期的效果。（作者系常州大学史良法学院特聘教授）