立法前评估，是指在启动立法程序前，对立法项目的必要性、可行性和法律法规中主要制度的合法性、科学性、可操作性，以及法律法规实施的预期效果、社会影响等进行综合分析和评价，使立法机关可以据此做出更为科学合理的立法决策，力求从源头上排除影响立法质量的不利因素。与立法后评估相比较，立法前评估重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法及如何立法等源头性问题，它对于加强立法的科学性、民主性，提高立法质量具有重要意义。

　　全国人大常委会委员长张德江提出，“要提高立法的准确性，在法律草案表决通过前要增加评估程序，邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论证。”目前，山西等地方人大在立法前按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求，吸收起草单位、专家学者和社会公众对拟立法规进行“立法前评估”，最大程度地“过滤”掉那些不合法、不合适的立法项目，有效地提高了地方立法的针对性，从源头上确保了地方立法工作积极有序开展。

　　虽然立法前评估在一些地方已经展开试点，一些学者也就立法前评估进行了初步的探讨，但是，对于立法前评估的评估主体、评估对象、评估标准、评估程序等问题，不仅在理论上尚未阐明，而且在实践中如何操作，也缺乏统一的制度规范。笔者根据立法法一般理论，结合我国立法前评估具体实践，对这些问题予以初步探讨。

　　第一，关于立法前评估主体。立法前评估主体制度的科学设计，是立法前评估制度能否真正发挥作用的关键，不同的评估主体选择会对立法前评估及其结论产生不同的影响。为了实现立法前评估结论的科学化与规范化，建立科学合理的立法前评估主体制度无疑具有至关重要的意义。为保证立法前评估的客观、专业，立法前评估的主导机关一般应当是立法工作机构。立法前评估的参与者应当包括政府相关部门、利益相关群体、第三方机构、专家学者等。立法前评估的参与者对于立法中与其职能或者研究领域相关的内容，提供评估数据、信息，由第三方对评估内容出具意见。主导机关将评估意见汇总，并出具立法前评估报告。

　　第二，立法前评估对象的选定。由于立法前评估的实施需要一定人力、物力、财力的投入，相应地也会产生运行成本，所以，对所有的立法项目进行立法前评估不仅没有必要，而且缺乏可行性。因此，合理选定立法前评估对象，把有限的社会资源能够用在最需要得到评估、完善和改进的法律法规上，有利于克服评估制度启动的随意性，避免应当评估的不予评估或者不必要评估的花费大量资源进行评估。从国外立法前评估的运行情况来看，大多数国家实施立法前评估的都是那些对公民权利和义务产生直接影响的“管制性”“规制性”的法律法规。因此，应当选择对社会影响较大、受关注程度较高、调整的利益关系复杂、施行中争议较多的法律法规，作为立法前评估的重点对象予以确定。具体而言，应当是：关系群众切身利益，社会普遍关注的法律法规；对经济社会发展有较大影响，或可能对经济、生产力、竞争、就业、环境、公共安全等产生实质上负面影响的行政管理类法律法规；限制公民权利、改变授予资格、增设行政许可或行政处罚的行政管理类法律法规。

　　第三，立法前评估标准及指标体系设计。立法前评估指标体系的设计与构建，在立法前评估制度中具有重要地位，它是关乎立法前评估能否真正产生实效的决定性要素。一般而言，立法前评估应当主要就法律法规所设计的制度规则对经济、社会和环境所产生的影响进行综合评估，使所立之法于经济社会的发展而言具有其必要性、协调性和可操作性，这是实施立法前评估的关键环节。在地方立法前评估中，应主要围绕法律法规出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行分析评估。在具体的指标体系设计上，可以就法律法规的执行成本、守法成本、纠纷解决成本、立法效益、法律法规出台的时机及实施情况预测等方面确立具体的评估指标。

　　第四，立法前评估程序制度设计。在实施立法前评估时，采取什么样的方法、适用什么样的标准、遵循什么样的程序来进行评估，直接关系到立法前评估的科学性和有效性，它是立法前评估制度构建的核心内容。立法前评估作为提高立法质量的重要制度设计，无疑要遵循一定的程序性规范，包括立法前评估的前期准备（立法前评估何时启动、启动条件、评估方案和评估标准的制定）、实施评估（确定评估实施主体、选定评估对象、拟定工作方案）、形成报告（评估报告的形成时限、评估报告的提交与反馈）等几个阶段。

　　第五，立法前评估报告的回应机制。立法前评估能否真正发挥其在立法中的作用，一个非常重要的环节就在于是否建立规范的立法前评估回应机制，缺乏立法前评估结果的反馈机制，再好的评估报告也可能会沦为一纸空文。立法前评估报告的回应是特定的立法机关针对立法前评估报告中提出来的问题，采取特定方式作出回复或回应的具体运作过程。主要包括立法前评估专家就法律法规的评估报告在提交以后是否被采纳，如何采纳，或者没有被采纳的具体原因等，由立法机关向评估人员进行反馈和回应。立法机关应当对评估报告进行深入分析，然后制定出科学合理、切实可行的立法方案，并进行相应的后续工作。因此，有必要通过科学规范的制度设计，使这项“看起来很美”的制度真正发挥其在提高立法质量中的作用，只有对立法前评估结果做出积极有效的回应，才能真正实现立法前评估的价值与目标。（作者为山西大学法学院副教授；本文系2015年国家社科基金项目“立法前评估制度研究”阶段性研究成果）