编者按

　　进入采暖季以来，京津冀、黄淮等地区多次出现大面积的重度雾霾天气，严重影响广大群众的生产生活。目前一些地区市场上销售的散煤超标严重，对大气环境造成的污染不可忽视。环境保护部华北督查中心对京津冀地区散煤专项督查结果显示，北京市超标率为22.2%；天津市超标率为26.7%；河北省唐山、保定、沧州、廊坊4市平均超标率为37.5%。如何解决散煤污染问题？本版特约请相关人士撰文，提出对策建议。

治散煤先治供给侧

　　如何解决散烧煤问题？表面上看，散烧煤的问题似乎源自于需求侧，是大量的散烧煤消费造成了环境污染，这样一来，监管的方向似乎应该面向需求侧。但是，由于散烧煤的消费主体极为分散，排放面广，这使得散烧煤的监管成本极高。相对于有限的环境监管资源，不易实现实时、全面监管，其监管效果往往不佳。况且，在没有掌握充分信息的情况下，需求侧监管措施往往无从下手。

　　事实上，我国散烧煤问题主要出现在供给侧，主要体现在生产和销售环节。就此而言，环保部门只需监管数量较少的煤炭生产与销售企业。与散烧煤需求主体相比，其供给主体相对较少，环境监管目标较为明确，同时，监管过程中的交易成本也可有效减少。

　　因此，散烧煤治理应重在监管供给侧。那么，从环境监管部门的角度来看，如何才能治理散烧煤污染？政府、市场和社会的全面动员不可或缺。

　　传统经济理论认为，政府干预是矫正负外部性的唯一手段。但现在越来越多的经济学者认为，外部性只是政府干预的必要条件，而非充分条件。甚至有学者认为政府干预所造成的损失比污染所带来的损失要大。那么，如何才能有效解决散烧煤问题？

　　从经济理论上讲，矫正污染负外部性的政策措施是作用于市场微观主体。通过改变生产者和消费者的成本与收益，最终影响到他们的行为决策，从而达到降低污染的效果。这就需要设计一套有效的微观激励约束机制和宏观管理体制。

　　具体而言，在微观激励约束机制下，散烧煤生产和销售企业只关心自己的边际成本，而对于劣质煤所造成的空气污染等的社会成本漠不关心。通常，边际私人成本小于边际社会成本。因此，散烧煤生产与销售企业会生产超过社会合意水平的煤炭产品。但是，政府通过对散烧煤企业的监管，并对企业征收超标罚款和污染税等，可以将散烧煤生产和销售企业的边际私人成本提高到边际社会成本。散烧煤生产和销售企业为此会改变生产要素投入，更多地购进环保设备和采用更环保的技术，从而提高煤质，减少空气污染。

　　在宏观管理体制上，解决散烧煤问题有两种途径：设立相关法律法规来影响排污行为。可以通过环境标准的形式来限制对环境资源的损害，或者从环保管理体制重构来约束地方政府的竞争行为，从而避免出现“污染避难所”。还可以通过创造环境市场，主要是通过法律法规来确认环境资源产权，使得产权得以保护，从而为环境资源价格机制的运行创造条件。二是利用政府资源来引导排污行为。政府利用其自身拥有的资源，主要是财政税收资源，通过清洁技术补贴、环境税收等政策工具，在环境市场中引导市场行为主体的环境行为，从而让市场自发实现有效的治理结果。

　　最后，散烧煤的治理还需要市场—政府—社会三元治理机制的共同作用。在三元治理机制中，需要在全社会范围内动员各方，包括各相关利益群体，推动散烧煤治理。在此过程中，各相关群体要相互观察，采取行动，最终形成有效的集体决策。这一过程显然可以极大地降低散烧煤治理过程中的交易费用。每一种机制的相对重要性会随着发展阶段与水平的不同而不断变化，但在每一个时间节点上，政府对协调系统的有效运行起着至关重要的作用。

　　也就是说，在散烧煤治理中，政府、市场和社会机制既各司其职，又协同治理。其中，市场起决定性作用，政府起主导作用，社会起辅助作用。（李志青，复旦大学环境经济研究中心；许文立，武汉大学经济与管理学院）