近几年来，建立黑名单制度、将一些人和企业列入“黑名单”，已成为一些行政机关管理社会的一种普遍做法。安全生产黑名单制度、食品药品黑名单制度、企业黑名单制度……比比皆是。有的交通公司将逃票者列入“黑名单”；有的地方建设诚信体系，把许多公民道德修养上的不足列入“黑名单”。上述制度和做法中，有的有法律依据，有的却没有法律依据。

　　我特别赞成对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行。我也特别拥护人民法院将一些拒不执行司法裁判的“老赖”纳入“黑名单”。但同时担忧的是，似乎谁都可以设立黑名单制度，谁都有权将别人列入“黑名单”；设立黑名单制度不需要有法律依据，上“黑名单”也无须经过正当程序……黑名单制度大有被滥用的可能和趋向。

　　在全面推进依法治国的时代背景下，我们应该用法治思维来思考黑名单制度。法治思维的核心是凡事首先要考虑是否合法。建立和实施黑名单制度必须符合科学性和合法性。这就要求：

　　第一，建立和实施黑名单制度必须有法律依据，坚持法律保留原则。公民、法人或者其他组织一旦被列入“黑名单”，其权利能力即刻受到有关部门的普遍限制。一个人遭受权利被连锁性限制显然比接受一个一般性处罚的后果更严重和不利。所以，上“黑名单”必须比行政处罚受到更严格的限制。在国外，没有法律授权，任何机构无权设立黑名单制度。在我国，黑名单制度同样必须由国家通过法律来建立，必须有法律依据并实行“法律保留”。否则，任何部门都不得设定和实施黑名单制度。

　　第二，并非什么人、什么行为都可以上“黑名单”。被列入“黑名单”的人员，有的被禁止高档消费，有的被禁止贷款，有的被禁止出国，等等。也正是因为上“黑名单”是对当事人声誉、行为权能和经济利益的综合而连锁性的制裁，“黑名单”的范围必须严格限制。首先，并非所有违法犯罪行为都可上“黑名单”。对于处理任何违法犯罪行为的案件，国家机关必须建档登记，内部信息共享，有关机关可以依法查询，但不得作为“黑名单”上网公布。否则，会构成社会歧视。其次，不文明行为不宜上“黑名单”。社会行为就其对社会的危害性而言，由小到大排列为：不文明行为——违法行为——犯罪行为。不文明行为是对社会危害性不大，无须法律制裁，仅靠道德舆论规制的行为。笔者以为，可以列入“黑名单”的行为，必须严格限定于违法或者犯罪行为，并且现有的制裁不足以达到制裁目的，或者不公开可能会继续危害社会的，如制作伪劣食品、药品等。

　　第三，并非所有“黑名单”必须一律向社会公布。以为只要列入“黑名单”就必须向社会公开，这是对“黑名单”的误读。“黑名单”是否向社会公布，通常要衡量国家安全的需要与商业秘密、个人隐私权保护之间的平衡。如果不向社会公布会导致其对社会危害的继续和扩大，就应当公开。否则就不应当公开，仅供有关机关内部查询。

　　第四，建立和实施黑名单制度必须符合正当程序。即使建立和实施该黑名单制度具有法律依据，也还必须符合正当程序。具体要求：一是事先告知，听取申辩。有权机关在对当事人作出“不利决定”之前，必须向当事人告知拟作的决定及其依据，允许其申辩。二是正式通知。除非出于国家安全的需要，如反恐等，国家机关将当事人列入“黑名单”的决定正式确定以后，必须通过正式而直接的途径通知当事人，让其享有权利的救济机会。“黑名单”不能被“黑上”。三是事后权利救济。任何当事人，对被列入“黑名单”的决定不服的，应当有救济的途径。没有救济的权利不是真正的权利。国家行政机关将当事人列入“黑名单”，是对当事人作出了一个综合性的“不利决定”，这是一个可诉的行政行为。当事人对该行政行为不服的，有权申请行政复议和提起行政诉讼。

　　第五，“黑名单”必须有期限，不得终身制。除法律有特别规定外，原则上“黑名单”必须有期限。坚持“期限法定”，“黑名单”保留的期限必须由法律、法规确定。超过法定的“黑名单”保留期限的，当事人应当被恢复为原始的状态。另外，即使在“黑名单”保留期限内，如果当事人被列入“黑名单”的事由消除了，如拒不执行司法裁判的当事人已履行司法裁判，有权机关也必须及时恢复当事人的原始状态，解除对他权利的限制。（作者为国家行政学院法学部主任、教授） 本版供图：宋游仁

　　主题链接：何谓“黑名单制度”

　　“黑名单制度（blacklistingsystem”），是指国家通过法律设定的，将一些特定的违法犯罪人，或者对社会有特别危害可能的人，通过一定的法律程序入册登记，在一定的期限内有关部门依法约束其行为和权利的法律制度。这种黑名单制度为不少国家所采用。我国在一定条件下和一定范围内建立和实施黑名单制度，对于严格执法，建立诚信社会，不让违法者获益，特别是对付一些社会“无赖”，具有积极意义。（胡文）