解决的办法是将大学章程的制定提交给立法机关，通过科学的立法程序，各方利益充分博弈，最后规定大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标。

　　构建和完善现代大学制度是我国现阶段高等学校面临的迫切任务，而制定大学章程则是其中最为重要的任务之一。依法设立、依法运行、依法发展是现代社会一切社会组织治理的普遍惯例，大学自然不能例外。制定大学章程，一方面明确大学与创办者和政府教育管理部门之间的关系，使大学成为真正独立的法人，依法自主办学；另一方面确定学校的办学宗旨和特色，同时科学厘清学校内部各种组织、群体之间的关系，做到学校内部治理的规范化、民主化和法制化。

　　对国家而言，大学章程是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁和纽带；对社会而言，大学章程是实现社会对高校的监督窗口；对高校自身而言，大学章程是实现高校依法治校和民主管理的根本保障，是建设现代大学制度的重要载体。

　　但目前为止我国的现实是，1600余所公立高等学校中，尚有相当多的高校未制定章程，也就是说无“章”运行的状态在我国的高校中还相当普遍。已制定的章程也还不同程度地存在内容不太科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。高等学校章程的缺失正在制约着我国高等教育的良性发展。为了改变这种现状，《高等教育法》中列有专章，对大学章程进行规定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中也明确提出，要加强大学章程的建设，教育部更是于2011年7月12日审议通过了《高等学校章程制定暂行办法》（2012年1月1日起施行），试图推动大学章程的制定。

　　但问题是，按照该《暂行办法》规定制定出来的章程很难达到上述目标，无法成为真正意义上的大学宪章，因为它将遇到如下问题：

　　首先，由学校自己制定的大学章程难以界定举办者、主管教育行政部门与高校的关系。人事权和财权，是影响高校自主权的两大基本权利，这必须在章程中明确。《暂行办法》中也规定，章程应规定学校负责人的产生与任命机制。众所周知，我国高校之所以缺乏自主权，就在于学校领导的任命、考核、评价由上级行政部门负责，而不是实行公开遴选。另外，政府对公立高校的拨款，也由政府部门说了算，其结果是，学校只能“跑部钱进”。而要明确人事权和财权，这显然就不是学校一家所能完成的任务，甚至也不是政府教育主管部门所能决定的。不仅如此，由于大学章程由高校内部制定，因此，学校很难规定举办者的具体权力和责任，也无法对举办者越权干涉学校办学的行为，进行问责。

　　其次，由行政系统主导的大学章程难以实现校内行政权和学术权、教育权的分离。从《办法》规定的章程起草程序看，主导章程制定是学校行政机构，按照这种模式，一些真正涉及现代大学制度的理念很难在章程中落实，比如教授治校等。目前我国的大学中不少都设有学术委员会等组织，可是学术委员会基本上处于闲置，原因在于，学术委员会并没有独立运行的权力，往往挂靠在学校人事处、研究生院，一切行动听行政指令，这就使学术委员会成为摆设。因而，按照《暂行办法》制定出来的大学章程很可能成为学校现有制度规范的集合和汇编，或者现有体制的重复描述，即便是制定得较好，也只是内部行政规章，也很难真正管用。更无法成为高等学校改革的一部分，无法成为改革的切入点和系统载体。

　　解决的办法是将大学章程的制定提交给立法机关，比如，教育部直属高校的章程，应提交全国人大常委会讨论、审议，进而颁布；省属高校的章程，则应提交省人大常委会讨论、审议，或者通过人大授权各级政府制定，让其真正成为法律法规。通过科学的立法程序，各方利益充分博弈，最后规定大学的理念、办学宗旨、办学目的或培养目标、大学的名称与校址、内部管理体制、大学重大事项的决策程序、举办者与大学之间的权利与义务、校长的权利与义务、教师的聘任与管理、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，规定各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序，明晰举办者、主管教育行政部门和办学者、教育者、受教育者的权责关系，促使主管教育行政部门把相关权力下放给高校，使之真正成为规范大学运作的纲领和法则，同时，一旦相关方违反了大学章程，也可以得到司法机关的问责。（作者系南开大学法学院教授）