作为一项重大的政治体制改革,国家监察体制改革引起了宪法学者的关注,也暴露了中国宪法学研究的局限性。通过阐释宪法的权力配置功能,设计国家监察制度的具体内容,揭示改革过程中的宪法地位与作用,秦前红教授与诸多学者共同推动建设社会主义国家宪法工程,产生了积极的政治社会功效。秦教授等新近出版的《国家监察制度改革研究》(法律出版社2018年版)(以下简称《研究》)是国内第一部系统研究监察制度与改革过程的著作,从原理、过程与实践的不同方面做了细致深刻的阐释。

　　一、宪法如何用来治国理政

　　十九届二中全会指出,我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用。那么,如何在治国理政中发挥宪法的作用?中国宪法学有没有形成有说服力的理论体系?回应宪法的治国功能首先就需要重新认识宪法,《研究》所理解的宪法内涵及其作用就是例证。

　　改革触及到中国宪法学的一根最敏感神经,那就是它重塑的党与政的关系。新设计的监察委员会是一个党政合署办公的机构,将党内监督与国家监察统一起来,将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围,形成了极为宽泛的监督权。换句话说,党与政的关系有了新体现。这是贯穿改革过程的一条主线。秦教授等敏锐地捕捉到了这个问题,它亦统领着《研究》一书的内容。对此,《研究》通过论证宪法组织政府、配置权力的功能,有效回答了在党与政的关系方面进行政治体制改革的空间与意义,充分说明了宪法作为国家组织法的功能。

　　如何在权力体系之中安放一种监督权?这是宪法学的任务,而且唯有此才能真正厘清此次改革的动力、意义与效果。我们既要对监督权的属性及其所处的权力关系有正确认识,又要设计一种符合立宪价值的制度安排。经典意义的宪法就是政府框架的设计；经典意义的宪法秩序就是程序主义或结构主义宪法功能的结果。那么,这种设计与框架如何发挥作用呢?这就涉及到权力配置的逻辑与方式。宪法首先是国家组织法,它重视立宪价值——这正是宪法记载的人民的根本意志,并将这些价值输入到制度设计之中,形成不同类型的民主形式,这是制度设计的基本逻辑。

　　通过国家监察体制改革,将党的监督力量和国家机构的监督力量合一,既推动全面从严治党向前发展,又加强对公权力的监督,“既完善党的自我监督,又加强对国家机器监督。”这就更加深入地实现了通过管党治党实现社会主义民主政治发展的基本逻辑。这种一体两面的关系意味着党的自身建设与国家政治发展之间存在着新的相互作用方式,以至于产生了秦教授关于八二宪法体制性变革的评论。另一方面,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度之下的不同国家机构之间实现分工协作、相互配合,也形成了立法、行政和司法机构。我国的国家机构设置延续了结构主义分权的基本特点和逻辑,这种安排发挥了很好的作用,其中并没有独立的监督权,而是分散到不同机构之中。那么,单独设置行使监督权的国家监察机关定位为何?对此,《研究》也有很多论述。秦教授认为,我们国家长期承继前苏联的监察模式,改革则是强化了这种模式,并通过“一马当先”的模式强化这种权力,将现有的党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督整合为统一的国家监督,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这就是一种独立的监督权,它将与立法、行政、司法等结构性权力分支并列,形成新的国家权力体系。

　　二、建设社会主义国家的宪法工程

　　建构的宪法必然带来工程学的思维。通过设计优良制度并控制政治过程实现宪法目标,塑造一个良好的宪法秩序,是宪法工程的使命与任务。制度设计是立宪价值约束下的选择。将宪法的基本价值贯彻到政治改革的过程之中,既保证改革的目标与效果,又保证政治过程的有效运作。问题在于如何实现这种平衡的关系:改革输入哪些价值?这些不同价值如何排序?如何影响制度的内容?

　　十九大报告要求,制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。选择新的制度形式,创造新的制度过程,对于反腐败来说是当然是有意义的,但防止国家权力的“合法加害”亦颇为重要。《研究》对此作了很多理论分析和制度设计。就监察法与刑诉法以及宪法保护刑事正当程序之要求的关系来看,尽管监察委所调查的职务犯罪被认为是特殊的刑事犯罪,但也应当符合刑诉法规定或相关精神,所以有人提出监察法应当是刑诉法的特别法,至少在主要原则方面要与刑诉法保持一致性、相当性。这就涉及到监察权的性质和监察委的权限范围、监察程序以及监察过程中如何取得证据、证据效力等诸多问题。理顺宪法、刑诉法、监察法三者关系,明确监察法是监督所有行使公权力的公职人员的基本法律,这是法治改革的必要内容和底线要求。如何在推进反腐败工作深入发展的同时保障人权并维护法治,这是《研究》所强调的国家监察制度的宪法工程学的内容。

　　而且,这样的机构自身也必须受到监督。加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子,必然要求对监察机关和监察人员贯彻多种形式的监督。建立针对监察机关的监督体系,由人大及其常委会进行整体性监督,由检察机关对监察过程和结果进行监督,正是包括秦教授在内的学者们所推动的制度安排。《研究》强调完善全国和各级人大常委会进行执法检查的相关规定,完善审判机关、检察机关与监察机关互相配合、互相制约的相关规定；明确规定人民检察院在案件审查起诉、人民法院在案件审理过程中应当享有的权力和履行的职责。由于检察院在本次改革处于被动地位,甚至面对着虚化的危机,但根据人民检察院是法律监督机关的性质定位,规定检察院可以针对监察委办案过程进行法律监督,建立相应的介入机制,并规定被监察对象及其近亲属可以向检察院提出申诉,由检察院受理并负责调查；考虑将留置的批准权交由检察院行使。

　　三、面向现实的中国宪法学

　　无论是站在历史或现实、理论或实践的视角,在国家监察体制改革这一问题上,学者所做的努力体现了学术之于政治的意义。在改革的时代,立足于立宪价值和逻辑的工程学发现宪法作用于现实的过程,发现设计制度结构和权力程序的意义。从这个角度展开的研究体现了现实主义的魅力,将形成一种面向中国现实的宪法学。问题在于,面向何种现实?如何面向现实?有何“现实的”意义?

　　事实上,长期以来,我们对宪法内容及其功能的理解还是不够的。当下全国各界纪念改革开放与民主法治建设的成就。回顾宪法学的40年,可以发现,有很长的一段时间,中国宪法学都局限性于意识形态的桎梏,接着又受到形式主义的影响,形成一种唯形式主义的研究风气。这两种研究理念带有强烈的时代特点,虽然都曾促进了宪法学的发展,但缺少建构反思能力的研究思路未必能够解决现在的问题。

　　实际上,在中国讨论宪法的效力与功能,远远不只是关注法院如何适用宪法。相反,中国宪法最有用的地方就是在“庙堂之上”。这是我们经常忽视的问题,更是一些宪法学者所经常反对的问题。然而,我们只有把宪法拿到政治过程之中,才能发现一个全面的真实的宪法,也才能理解中国宪法秩序的塑造过程。这种理解并不是取消宪法学的独立性,而是我们对宪法内涵以及效力与功能的实现机制、宪法发展变迁方式都有了全新的认识。

　　尽管我们的政治话语十分强大,但宪法如何与之结合却是理论盲区,在政治过程中的宪法长期被忽视。在现代政治之下,宪法从来都是政治结构的基石,也是一种重要的转换器。通过宪法,将人民与执政者(包括政府和政党)联系起来,达成平衡与协调,本身是一个复杂的、精密的设计。人类既不能离开政府,在现代社会甚至也不能离开政党,但人的自由与权利也不能被过分侵害。换句话说,宪法秩序是一个相当包容的动态平衡的范畴。面向现实的中国宪法学,正是立基于实证主义和现实主义的宪法观,回应社会主义国家落实宪法、建成宪法秩序的需求。《研究》为我们提供了一个全面理解宪法秩序及其塑造的例证。