理顺体制机制是实现生态文明制度有效运转的根本保障

　　在党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设作出顶层设计和总体部署的背景下，本月24日，中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，进一步为当前和今后一段时期的生态文明建设指明目标方向、聚焦任务重点。会议强调必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍，深化生态文明体制改革，建立系统完整的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。

　　生态文明建设领域的体制机制障碍突出表现为两方面

　　理顺体制机制是实现生态文明制度有效运转的根本保障。党的十八届三中全会首次阐述了生态文明制度体系的构成、改革方向及重点任务，提出了建立系统完整的生态文明制度体系。但是，从当前现实看，生态文明建设中的一些重点、难点问题仍然得不到解决，究其根源，除了问题本身的复杂性，体制机制层面的羁绊越来越明显地显现出来。

　　现阶段，生态文明建设领域的体制机制障碍突出表现为两点：一是资源环境和生态的分散分块管理体制导致事权配置不合理，制度性内耗严重。资源、环境和生态属于有机整体，但现行资源与环境管理职能分属不同部门，生态保护职能更是分散在许多部门。这种分散管理的现状，难以形成与“五位一体”总布局和“新四化”相适应的体制和组织保障，易导致相关政策措施执行的权威性和有效性不足。有利的积极行政、不利的互相推诿，“九龙治水”与“九龙污水”并存。因为各自为政，也难以统筹各方力量形成合力，进行科学的顶层设计和整体部署。这些都将严重影响执政效率，带来政策目标实现成本居高不下，最终损害的还是百姓的根本利益。二是断链传导的运行机制无法完成有效的资源整合，导致运行效率低下。体制涉及行政组织的静态权力配置结构，主要明确一件事情由谁去做、谁有权去做等权力与责任的边界，而机制属于主体间的互动与联系方式，重点解决如何做、如何有效做等资源整合问题，就是一套行之有效的方式、方法和程序。体制与机制是确保制度可以“动起来”的两条腿，二者之间存在着天然的联系性。一方面，任何一种体制，都必须通过一定的机制才能有效运行和更好地发挥作用；另一方面，一套机制往往是隶属于并内含在相应的体制当中，它总是这样或那样地与某种体制结合在一起，并受体制的制约和影响。当前，生态环保除了体制本身存在条块分割的“制度性”内耗，其运行机制也严重缺乏或运行不畅，如缺乏有效的综合决策、信息共享、公共参与、政策评估与纠偏机制等。同时，由于缺乏规范、稳定和配套的制度体系作保障，许多机制建设往往缺乏长效性。

　　体制机制创新的着力点

　　要破除体制机制障碍，使其成为制度动起来的关键与核心，就必须在理顺体制和完善机制上下硬功夫。在体制创新方面，须进一步深化资源环境行政管理体制改革，整合相关管理职能，明确和理顺各部门职责分工，提高“事”与“权”的匹配性，做到“以事确权”，提高权力配置效率，加快推动生态环保体制从条块分割向有机整合转变。应严格将各职能部门的权力与责任以法律法规的形式将其固化与制度化，减少职能交叉和执行过程中的随意性。立法方面，适当削减部门的立规权，将其逐步上升到人大或新成立的综合性生态环境决策机构。行政方面，应实行大生态、大环保的管理体制，将目前分散的资源、环境与生态保护职能尽量整合统一。执法和监管方面，应努力做到“标准一把尺，执法一帮人，处罚一张纸”。可探索将分散的部门执法逐渐统一到一个部门如环境监察部门，以提高执法效率和力度。在机制创新方面，一是要建立资源环境与经济发展综合决策机制。包括建立综合决策的领导统筹机制，加强对经济社会发展过程中的生态文明建设工作的统筹协调与领导，将“预防为主”原则落实在决策阶段；应不断完善规划环评、主体功能区划和环保前置审批制度，发挥好环保事前把关经济发展质量的作用。二是要建立不同行动主体间的协调机制，目标是弥补制度空隙，保证各项实施行动产生合力。协调范围包括流域、区域及部门间的协调；协调内容包括建立信息共享机制等，克服实施机构由于信息不对称而诱发的合作困难；协调方式包括建立协调委员会、联席会议制度等。三是要建立基于利益相关者的参与机制，目标是保障公众的知情权与参与权。应规范公众参与的法律程序，确保公众参与制度化；充分利用微博、微信等新网络媒体，扩大公众参与渠道；进一步扩大环境信息披露范围；建立法律援助制度，鼓励公众开展环境诉讼。四是要建设动态、有效的政策纠偏机制，目的是降低政策目标与实施间的偏差。（作者单位：广东省社会科学院环境经济与政策研究中心）