生态文明建设是理念、制度和行动的综合，它通过科学理念指引制度设计，通过制度规范和引导行动，从而构成一个完整的体系。党的十八大报告提出，大力推进生态文明建设。党的十八届三中全会《决定》强调，加快生态文明制度建设。最近中央颁发的《关于加快推进生态文明建设的意见》把健全生态文明制度体系作为重点，凸显了建立长效机制在推进生态文明建设中的基础地位。我们应深化改革创新和模式探索，用制度保障生态文明建设。

　　用制度保障生态文明建设是大势所趋

　　用制度保障生态文明建设，既是一项在“保护优先”价值取向下制定游戏规则的创新性工作，又是对现有制度安排的继承、改革与发展。我们既要正确认识其重要性、紧迫性和复杂性，又要稳慎探路、有序推进。

　　健全生态文明制度体系的重要性。我国生态环境保护已走过40多年历程，但生态环境总体恶化趋势仍未得到有效遏制。在历经多年理论研究与实践探索后，我们认识到资源环境问题既与自然原因及发展阶段有关，更与法治和体制机制等制度因素息息相关。过去，我国实行环境保护基本国策，制定了以环境保护法为主体的一系列法律制度，出台了环保目标责任制、环境影响评价等基本制度。但这些制度安排的作用并没有充分发挥出来，唯GDP、漠视环保法律、执法不严等现象屡见不鲜。从建立生态文明价值观入手，健全生态文明制度体系，通过法治手段、制度建设、提高国家治理能力来改善环境，并制定更加严格、公平、包容和面向长远的社会规范，是现阶段生态文明建设的主要着力点。

　　健全生态文明制度体系的紧迫性。党的十八届三中全会《决定》提出，到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，其中就包括健全生态文明制度体系。现在距离2020年只剩下5年时间，生态文明制度建设和治理改革的任务非常紧迫。不仅构建生态环境法律体系的任务非常繁重，而且从目前分散的部门管理走向统一监管、统筹协调的管理体制和完善治理结构也面临许多障碍。因此，合理运用每一次法律修改、制度出台、机构调整和实践探索的机会至关重要。

　　健全生态文明制度体系的复杂性。健全生态文明制度体系，应充分尊重生态系统的特征和演化规律。生态环境问题根据作用范围不同，表现为局地、区域和全球性问题。我国目前最突出的是区域性灰霾污染和流域性水污染，与之相对应的则是人为划分的行政管辖区域和割裂的部门管理范围。解决好跨行政区和跨部门的环境问题是一个重大挑战。同样，自然资源既有经济属性也有生态属性，实现不同功能的优化配置，应在制度上做出统筹安排。还有许多环境问题难以通过货币化方式计量，无法用市场化手段有效解决，需要多样化的制度安排和政策措施。更为重要的是，生态文明制度体系建设体现了一种新的理念，解决问题需要在实践中不断探索，许多制度既无成熟的理论研究和普适性的实践经验作基础，又缺少上位法的支撑，需要科学的“顶层设计”与大胆的“摸着石头过河”相结合。尽管任务紧迫，但鉴于制度的基础性、引领性及一些基本问题的不确定性，生态文明制度体系建设不能急于求成，而应坚持理论与实践相结合，坚持问题导向、多方参与、形成共识、有序推进。

　　牢牢把握基本方向和抓手

　　用制度保障生态文明建设，要以法律法规为基础，全面推进依法治国。生态文明制度体系建设应充分考虑与现行法律和管理体制有效衔接，使生态文明建设进入制度化、有序化的轨道，把生态文明建设和可持续发展的原则和规范纳入宪法、民商法等法律中。加快制定和修改资源、环境的基础法律与单行法，消除现行各单行法之间的重叠、矛盾和冲突问题。当前，应着重做好以下工作。

　　构建独立的生态环境监管执法体制。确立生态环境部门独立开展生态环境监管执法的法律地位，改变法律条款缺乏可操作性的立法模式，明确环境违法行为等级及其对应的处罚措施，压缩自由裁量空间，规范权力运行；加强区域和流域生态环境监管体制与能力建设，在地方生态环境监管执法机构实行相对独立的双重领导体制；强化部门间协调联动，建立会同其他相关部门特别是公安的联合环境执法机制；加强执法队伍的能力建设，强化执法能力和财政经费保障，全面增强监管执法的独立性、权威性和有效性。

　　建立资源环境生态红线制度和预警机制。基于国土安全和环境风险管理，确定不同尺度上的生态空间、资源环境容量，为严控各类开发活动逾越生态保护红线奠定基础。依照科学基础、法律规定和相关程序，征求利益相关方意见，考虑合理范围、可操作性和保障能力，科学划定生态红线，促使自然资源得到可持续开发利用，保障环境质量只能更好、不能变坏，保护和修复土地、河湖等各类资源的生态功能。在此基础上，建立资源环境生态监测评估体系和预警机制。

　　完善领导干部政绩考核和问责制度。健全经济社会综合评价体系，根据不同地区的特点，合理纳入资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标，并加大考核权重，强化考核结果运用。推动考核评价机制创新，对领导干部开展自然资源资产和环境离任审计试点工作。健全生态环境重大决策和重大事件问责制，建立分档分级的责任追究机制。