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完善城市治理体系 提高城市治理能力
陈政高
//www.workercn.cn2016-03-17来源:求是
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  中央城市工作会议指出,要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,完善城市治理体系,提高城市治理能力,走出一条中国特色城市发展道路。城市工作是一个复杂系统工程,重点是规划、建设和管理三大环节。做好城市工作,核心是党的领导。完善城市治理体系,提高城市治理能力,必须按照中央城市工作会议的要求,统筹抓好城市规划、建设和管理,加强和改善党对城市工作的领导。

  一、提升城市规划水平,科学谋划城市发展蓝图

  规划是城市建设之本,也是城市建设的蓝图。当前,我国已经建立了以《城乡规划法》为核心的规划管理体系,但也存在规划预见性不够、水准不高和执行不严格等问题。要进一步提高城市规划水平,充分发挥城市规划的引导调控作用。

  提高规划的科学性和权威性。要遵循现代城市发展规律,根据资源禀赋和环境承载能力,结合城市定位和发展实际,引导调控城市规模,优化城市空间布局和形态功能,确定城市建设约束性指标,提高规划的科学性。抓紧制定全国城镇体系规划,统筹安排全国城镇发展空间布局。同时,要增强规划的权威性。当前城市不是没有规划,而是缺乏严格执行。增强规划的公开性,使规划体现人民意愿,让群众来监督规划有效实施。健全国家城乡规划督察员制度,利用卫星遥感监测等现代技术手段辅助规划督察。特别是要研究推动《城乡规划法》与《刑法》衔接,加大对规划违法行为的惩处力度。力争用五年时间,全面清查并处理建成区违法建设,坚决遏制新增违法建设。

  全面启动城市设计和建筑设计工作。城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。缺少城市设计管理,是城市建设出现“千城一面”、“万楼一貌”等诸多问题的一个重要原因。今后,要全面开展城市设计,从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局,协调城市景观风貌,体现空间立体性、平面协调性、风貌整体性和文明延续性。中央城市工作会议提出了“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针,旨在突出建筑的使用功能以及节能环保、低碳减排要求,避免“贪大、媚洋、求怪”现象。全面落实这一建筑方针,要进一步培育和规范建筑设计市场,培养优秀建筑师队伍,努力建造无愧于时代的建筑。

  推进生态修复和城市修补。这两项工作对于改变城市生态、焕发城市生机有着重要作用。要改变过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的现状,有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被等,积极推进采矿废弃地修复和再利用,治理污染土地,恢复城市自然生态。要通过有序实施城市修补和有机更新,促进建筑物、街道立面和环境更加协调。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施,恢复老城区功能和活力。加强历史文化名城名镇名村等文化遗产保护传承和合理利用,更好地延续历史文脉,展现城市风貌。

  二、提升城市建设水平,筑牢城市发展硬件基础

  改革开放以来,我国城市建设日新月异,人居环境得到极大改善。但是存在的问题也很突出,要紧紧围绕提升城市功能,突出补齐短板,加快转变城市建设方式,不断提升城市建设的质量和效益。

  加强城市基础设施建设。城市基础设施是城市正常运行的物质基础,要着力解决“马路拉链”问题,大力推进城市地下综合管廊建设,城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊,老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进建设。着力解决“逢雨必涝”问题,加快建设自然蓄积、自然渗透、自然净化的“海绵城市”,力争到“十三五”期末,城市建成区20%以上面积达到“海绵城市”建设要求。着力解决城市黑臭水体问题,加大整治力度,努力实现污水处理设施全覆盖和稳定运行。着力解决“垃圾围城”问题,加强垃圾处理设施和回收再生资源体系建设,推进垃圾减量化、资源化、无害化。着力解决交通拥堵问题,优化街区路网结构,树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念,提高公共交通分担率。

  加快城镇棚户区和危房改造。目前我国仍有约1亿人居住在各类棚户区和危旧房中,住房条件亟待改善。必须继续大力推进城镇棚户区改造,稳步实施城中村改造,有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造,加快相关配套基础设施建设,力争到“十三五”期末,基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。在棚户区改造中,要大力提高货币化安置比例。这既有利于提高安置效率,又有利于消化商品住房库存。

  提高工程质量和建筑节能水平。要完善工程质量安全管理制度,落实五方主体质量安全责任,强化工程建设全过程质量监管,不断提高从业人员素质,确保工程质量安全形势稳定。建筑节能是城市低碳、绿色发展的必然选择。我国建筑能耗占社会总能耗的25%左右,节能任务很重,工作潜力也很大。要进一步提高新建建筑节能标准,继续开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造,加快推广绿色建筑,力争到“十三五”期末,城镇绿色建筑占新建建筑比重达50%。推进建造方式变革。目前我国建筑仍以传统现场浇筑作业为主,发达国家已广泛采用装配式建筑。装配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑队伍全方位的重大变革,具有建设速度快、建造质量高、环保性能好、节约劳动力等优点。要抓住当前的有利时机,在全国城市全面推广装配式混凝土建筑、钢结构建筑,在具备条件的地方推广木结构建筑,实现标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用。通过加大政策支持力度,力争用十年左右时间,使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。

  三、提升城市管理水平,全面增强城市软实力

  城市建设提供硬设施,城市管理展现软实力。我国很多城市的硬件设施已达到一定水平,但在城市软实力方面差距不小。要贯彻落实中央城市工作会议精神,创新城市管理方式,全面提升城市精细化、智能化管理水平。

  建设智慧城市。智慧城市建设是提高城市运行效率的重要手段,也是城市管理现代化的发展方向。要打破城市管理相关部门之间的“信息孤岛”现象,加强城市管理和服务体系智能化建设,促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合,建设综合型城市管理数据库,推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市管理新方式。到2017年底,所有市县都要整合形成数字化城市管理平台,实现数字化城市管理向智慧化升级。

  保障城市安全。随着城市规模越来越大、城市系统越来越复杂,城市安全面临的挑战与日俱增,必须把安全工作落实到城市发展各个环节和各个领域,抓紧编织“上下贯通、条块结合、纵向到底、横向到边”的城市安全网。要高度重视城市秩序和安全维护,抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程建设和运行使用的安全监管,保持供水、供电、供热、供气、交通、救援线路等城市生命线系统的畅通,健全城市抗震、防洪、排涝、消防等综合防灾体系和应急设施建设,形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

  完善治理机制。多元化、合作性的城市管理模式是现代城市管理方式变革的趋势。要积极转变城市管理理念,形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。特别是在解决城市建设资金方面,除了财政继续加大投入外,要积极推行政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引社会资本参与。健全城市基层治理机制,落实市、区、街道、社区的管理责任,强化便民服务网络建设,增强基层服务功能。

  四、坚持党的领导,不断开创城市发展新局面

  中央城市工作会议指出,各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用,建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局,抓改革,抓法治,抓人才,不断开创城市发展的新局面。

  推进改革创新。改革创新是破解城市发展难题、实现城市治理现代化的根本动力。要加快城市规划管理体制改革,加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接,推进两图合一;推动市县“多规合一”,实现标准对接、坐标统一、底图共绘、管理协同。深化住房制度改革,以市场为主满足城镇居民多层次住房需求,以建立购租并举的住房制度为主要方向,努力构建符合国情的住房体系。推进城市管理体制改革,按照《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,加快完成部、省主管部门的机构设置和市、县城管领域的大部门制改革,加强城管执法机构和队伍建设。推动建筑业改革发展,构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管全面覆盖的建筑市场体系,提高建筑企业核心竞争力。

  坚持依法治理。中央城市工作会议提出,要全面贯彻依法治国方针,依法规划、建设和管理城市,促进城市治理体系和治理能力现代化。在科学立法方面,要加快制定城市管理等方面的法律法规,抓紧修订城乡规划、建筑管理、住房公积金管理等法律法规,形成覆盖城市规划、建设、管理全过程的法律法规体系。在严格执法方面,要严厉惩处规划、建设、管理违法行为,强化法律责任追究,提高违法违规成本;严格执行城市规划、建设、管理行政决策法定程序。在文明守法方面,要推进城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市;建立市民行为规范,增强市民法治意识,在全社会营造良好的法治环境。

  注重人才培养。做好城市工作,关键在人。必须加大人力资本投入,稳固城市发展的智力支撑。要强化对各级领导干部的教育和培训,培养高素质的城市干部队伍,做到用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所,培养既有国际视野、又有民族自信的建筑师,建立和培育城市设计队伍,形成本土的规划设计大师和理论流派。

  提升市民素质。只有不断提升市民文明素质,才能不断提升城市治理水平。要大力开展社会主义核心价值观学习教育实践,促进市民形成良好的道德素养和社会风尚。从青少年抓起,完善学校、家庭、社会三结合的教育网络,将良好学风、优良家风和社会新风有机融合。(作者:住房和城乡建设部党组书记、部长)

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