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增强认识做好履职保障 推动公益诉讼深入发展
冯键
http://www.workercn.cn2017-09-29来源:检察日报
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  公益保护是现代法治国家共同面临的时代课题。习近平总书记在祝贺第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会召开的贺信中指出,围绕建设平安、公正、和谐的法治社会,深入探讨检察官保护公益问题,对推动各国法治建设具有重要意义。在我国,建立检察机关提起公益诉讼制度,是法律赋予检察机关的一项新职责。检察机关提起公益诉讼制度从无到有,经历了从试点到全面开展的过程,机遇与挑战并存。检察机关必须深刻认识提起公益诉讼制度重大意义,切实发挥法律监督职能,努力开启检察事业新征程。

  提高站位,深刻理解检察机关提起公益诉讼制度的重大意义

  习近平总书记在十八届四中全会上强调,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。检察机关要自觉站在服务法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的高度,深刻理解新形势下检察机关提起公益诉讼工作的重大意义,为公益诉讼工作的全面部署和贯彻落实奠定思想基石。

  (一)检察机关提起公益诉讼制度是推进国家治理法治化的新举措。

  一是开启了司法治理新模式。启动检察机关提起公益诉讼制度,是在全面推进依法治国的背景下,创设一种新型监督模式,这有助于构建“严密的法治监督体系”,能够提升行政权力的运行效能,促进国家和社会良法善治的实现,是司法治理建设中一次里程碑式的进步。二是倒逼法治政府建设提速。检察机关提起公益诉讼,是完善法治政府建设内部和外部驱动机制的必然,可以有效拓宽检察机关对行政权力制约和监督的渠道,通过诉前检察建议督促行政机关依法行政、严格执法,同时以诉讼作为保障,通过法院审判明确行政机关履职的义务,双向驱动保障行政权在法治轨道上运行。三是创新发展公益司法保护机制。检察机关提起公益诉讼制度补齐了现行公益维护体系的短板,解决了民事公益诉讼主体模糊、行政公益诉讼主体缺位问题,克服了其他适格主体力量不平衡和专业上的局限,从而实现公益保护的最大化。四是完善行政诉讼制度。检察机关“公益诉讼人”的诉讼地位,使保护公益的客观诉讼制度和保护个体权益的主观诉讼制度并存,我国行政诉讼制度的结构更加合理。

  (二)提起公益诉讼制度是检察机关围绕中心服务大局的新抓手。习近平总书记指出,“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”围绕中心,服务大局,是检察机关工作的出发点、着力点和落脚点。检察机关提起公益诉讼制度的确立,反映了社会各界在保障公共利益、强化检察监督等问题上达成了基本共识,检察机关应当顺势而为,将提起公益诉讼作为服务大局、服务发展的新的切入点,依法履行监督职责,有效把服务大局与检察工作融为一体。通过提起公益诉讼,督促治理恢复被污染、破坏的耕地、林地、草原和水源等;通过提起公益诉讼,督促行政机关履行食品药品监督管理职责,督促违法企业进行整改,解决人民群众普遍担心的“舌尖上的安全”;等等。

  (三)提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的新使命。通过建立检察机关提起公益诉讼制度,让检察机关对侵害公益行为的切入点和视角发生变化,形成诉前监督、诉中监督和诉后监督一体化,深刻改变了检察机关诉讼监督的传统格局。检察机关作为国家法律监督机关,代表国家和人民利益提起公益诉讼,是立足检察监督职能的一种新的履职方式。从传统的刑事法律监督到民事、行政法律监督,从诉讼监督到行政执法监督,这是检察机关法律监督职权不断发展完善的过程,也是检察机关向宪法确立的法律监督机关职责不断回归的过程,极大地丰富了检察监督的内涵和外延,完善了检察监督的制度体系,对于检察机关强化法律监督职能、发展完善中国特色社会主义司法制度,具有极为深远的历史意义。检察机关既要做到遵循公益诉讼规律和法律监督规律的有机结合,又要做到敢于监督、善于监督、依法监督,规范监督,忠诚履职,不辱使命。

  珍视机遇,勇于面对新挑战

  党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。制度的建立体现了“自上而下”的改革逻辑,完整经历了顶层设计、立法授权、试点先行、立法保障、全面部署五个阶段。民事诉讼法、行政诉讼法的同步修改,明确了检察机关提起公益诉讼的主体资格、线索来源、案件领域、诉前程序等,构建了制度总体框架,为公益诉讼工作提供了基本法律依据。公益诉讼制度的确立给检察工作带来重大发展机遇,但也要正视工作面临的新挑战。

  (一)公益诉讼监督对象特殊,办案难度较大。公益诉讼的监督对象之一是行使公权力的行政机关,行政机关对应诉的敏感以及对被诉后果的担心往往导致不支持、不配合甚至对抗;办理公益诉讼案件,涉及的行政主体履职情况等证据往往由行政机关自身保存,且立法尚未赋予办案人员在调查取证方面的强制力保障,证据发现难、收集难、认定难。

  (二)办案力量与公益诉讼新的职责需求不相匹配。从人员结构上看,当前民行检察部门人员素质参差不齐,专业性人才缺乏,特别是调查取证的指挥人才还需进一步培养;从知识结构需求上看,立法确定的公益诉讼四个重点领域涉及各级政府以及数十个行政执法部门,其权力清单、执法规范、执法程序纷繁复杂,依据的法律、法规和各类规范性文件更是多种多样,要求办案人员熟悉掌握行政执法的专业知识,这与主要熟悉民商事相关法律法规的工作现状反差较大;从整体工作上看,民事行政诉讼监督叠加公益诉讼,“案多人少”的矛盾十分突出,而办理公益诉讼案件需要历经线索摸排、调查核实、诉前程序、提起诉讼、出庭公诉等多个环节,流程更复杂,工作强度更大。

  (三)相关案件配套机制尚未建设到位。两大诉讼法法律条文仅有总体框架,既没有统一办案程序规则,更缺乏针对各个监督环节相应的工作机制保障。

  强化保障,推动检察机关提起公益诉讼工作深入发展

  公益诉讼制度的完整构建是一个宏伟的命题,在设立的过程中需循序渐进。四川省检察机关坚持在四个方面不断强化措施,做好履职保障工作,以务实的举措,将公益诉讼工作不断推向深入。

  (一)坚持加强组织领导。检察机关开展公益诉讼工作,离不开党委的领导、人大的支持。我省三级检察机关要主动向同级党委、人大汇报中央、最高检对公益诉讼工作的部署要求、贯彻落实措施以及重大案件情况。各级院“一把手”挂帅抓公益诉讼,并确立了“统一线索管理,统一案件审批,统一办案模式”的工作方法,实行上下级“捆绑”办案。

  (二)坚持加强机构队伍建设。打造一支懂行政、会调查、善公诉的公益诉讼专业队伍,是民事行政检察队伍建设的目标。一是保持队伍稳定并加强人员配备。在司法责任制改革、特别是内设机构改革过程中,要求全省检察机关将民事行政检察部门设立为单独的职能部门,并将检察官员额向该部门适当倾斜。二是提升队伍业务素质。省市两级院在近两年组织了数次大规模的集中培训,有针对地学习行政执法方面的法律法规等。

  (三)坚持加强“大配合格局”。公益保护是一项系统工程,必须调动各类主体力量,多方搭建协作机制。一是与行政机关、法院和其他公益保护主体建立协作配合机制。省检察院与省法院、省政府法制办公室联合会签了《关于全面开展公益诉讼加强协作配合的意见》。二是在检察机关内部建立协作配合机制。民行、侦监、公诉等部门建立了“一案多查、双向移送”制度。确立了以省院为龙头、分州市院为主体,基层院为基础的上下一体、区域联动、协调高效的办案一体化机制。三是与高校、专业机构等建立协作机制。省检察院牵头建立了公益诉讼“咨询专家库”,对重大复杂疑难案件进行“会诊”。

  (四)坚持加强调研宣传。一是注重定期总结交流和专题调研相结合。我们除了定期编撰公益诉讼专刊,每月定期通报情况外,还注重公益检察工作的专题调研。二是组建公益诉讼微信研讨群。建立了全省三级院民行人员和分管领导微信群(目前有330余人),转发公益诉讼动态、探讨答疑难点问题。省院创新举办了“微信讲堂”,以语音形式讲授公益诉讼中调查核实、出庭应诉等相关知识,互动传达最新工作要求,实现了重要资讯三级同步共享。三是利用媒体加强对外宣传引导。积极依托官方微信、微博、新闻客户端等新媒体平台,形成紧锣密鼓的宣传态势,提升公益诉讼的社会影响力。

  (作者为四川省人民检察院党组书记、代理检察长)

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