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关于深化经济体制改革的若干问题
//www.workercn.cn2014-05-04来源:求是
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  五、深化财税体制改革

  科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。现行的财税体制是在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的。这些年来,财政收入大幅增长,政府的调控能力显著增强。但随着形势发展变化,现行财税体制不适应、不完善的问题日益凸显,必须进行改革。

  一是推进预算公开。政府预算收入取之于民,社会公众有权监督这些钱怎么花、花到哪、效果如何。长期以来,我国财政资金存在使用不规范、效率不高和资金沉淀等问题,部分地方政府举债行为也缺乏约束,这些与预算透明度不够、监督检查乏力是分不开的。要进一步加大预算公开力度。一要扩大预算公开范围。各级政府预算和决算都要向社会公开,所有财政拨款的“三公”经费更要公开。除公共预算外,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要进一步向社会公开。各级财政转移支付项目也要逐步公开透明。二要细化公开内容。部门预算基本支出和项目支出要尽快公开。完善政府收支预算科目体系,明确公开项目,做到科目粗细有度、表述清晰明了,让老百姓能看懂、社会能监督。三要强化预算公开工作的监督检查,建立预算公开问责机制。通过提高透明度强化监督和约束,使预算编制和执行更加阳光,使财政资金使用更有绩效,减少寻租腐败的机会。

  二是推进税制改革。当前的重点是扩大营改增。这项改革不只是简单的税制转换,更重要的是有利于消除重复征税,减轻企业负担,促进工业转型、服务业发展和商业模式创新。系统考虑,营改增还有五步曲。第一步,2014年继续实行营改增扩大范围;第二步,2015年基本实现营改增全覆盖;第三步,进一步完善增值税税制;第四步,完善增值税中央和地方分配体制;第五步,实行增值税立法。今年要走好第一步,除已经确定的铁路运输和邮政业实行营改增外,还要将电信业等纳入进来。同时,要清费立税,推进消费税、资源税改革,加快环境保护税等立法进程,继续降低小微企业税费负担。

  三是划分事权和支出责任。长期以来,中央与地方之间、地方各级政府之间,事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,总体看,中央政府部门管了不少不该管、管不好的事。去年我们启动了黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试验,一个重要内容就是将中央政府在“三农”方面的审批权下放,各项涉农资金全部直接下拨到省,由地方统筹使用。这项改革取得经验后,不仅要在全国推广,其他方面也要借鉴其做法,把一些不适合中央部门管理的事权与财权下放。当然,中央该加强的事权和支出责任也要加强。要通过改革,健全事权和支出责任相适应的制度,保持现有中央和地方财力格局总体稳定,逐步理顺中央与地方收入划分,使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同,促进政府治理整体效能的最大化。

  六、完善金融市场体系

  近年来,我国金融业改革和发展取得了明显成效,服务经济发展能力不断增强,但也存在金融机构经营方式总体粗放,农村金融和中小金融机构发展相对滞后,金融体系对实体经济和民生改善支持不够等问题,亟须加大改革力度。金融改革内容非常丰富,今年的重点是做好以下3件事。

  第一,放宽市场准入。金融业虽有其特殊之处,但本质上仍是竞争性行业,同样需要通过竞争促进服务改善,通过市场优化资源配置。要在加强监管前提下,放宽市场准入,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小银行等金融机构。这一方面可以增加一些熟悉当地情况、特色鲜明的基层银行,以缓解小微企业、“三农”等融资难、融资贵的问题;另一方面,可以使金融业回归竞争性行业的本来面目,形成一个各种市场主体共同参与竞争的金融生态,为促进实体经济发展提供有力支撑。这项改革,要逐步积累经验,积极稳妥推进。

  第二,推进利率市场化。利率市场化就是将资金价格的决定权交给市场。目前,绝大多数的资金价格都已市场化,无论是股票、债券还是贷款的价格均已放开,只剩下存款利率上限这最后一道关口。实际上,一些金融机构为规避存款利率管制,发行了不少理财产品,一定程度上扩大了市场化定价的范围。要继续推进利率市场化,扩大金融机构自主定价权。需要把握好两点:一是利率市场化是一个系统工程,单兵突进式的改革难以成功,需要与相关方面改革协调推进。二是利率市场化赋予了市场主体更多自主权,金融机构和企业要加快完善公司治理,强化财务硬约束,不能不顾成本,盲目竞争,搞利率大战。

  第三,建立存款保险制度。存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益的重要措施,是金融安全网的重要组成部分。从各国经验看,建立存款保险制度是发展民营银行、小银行的重要前提和条件。存款保险客观上能增强这些银行的信用,为之创造一个与大银行公平竞争的金融市场环境,从而有利于推动金融业放开市场准入等改革。

  金融业是高风险行业,防范风险是金融业的永恒主题。要加强监测预警,做好及时控制风险的预案,但关键还是要通过深化改革开放,在可持续发展中防范系统性风险。

  七、构建开放型经济新体制

  现在,我国经济与世界经济高度融合,是120多个国家的第一大贸易伙伴;同时,我们仍处于国际分工和产业链的中低端。当前的外部环境,既有机遇,也有挑战。我们要努力构建开放型经济新体制,以对外开放的主动,赢得经济发展上的主动、国际竞争上的主动。

  第一,改革涉外投资管理体制。包括改革利用外资和对外投资管理体制。现在我国外汇储备高达3.9万亿美元,为什么还要放宽外商投资准入、利用外资呢?这是因为,利用外资不是简单地引进资金,更重要的是获取先进技术、管理经验、市场机会,这些都不是有钱就能买到的。利用外资是我们的长期方针。目前,我国利用外资仍采取逐案审批加产业指导的管理方式,审批环节多,影响了外资的积极性。为改变这种状况,去年我们有一个重大探索,就是批准设立中国上海自由贸易试验区。实行准入前国民待遇加负面清单的管理方式,只要没有列入负面清单的行业,企业投资都不需要审批。需要强调的是,自贸区不是搞“政策特区”或“税收洼地”,而是要推进政府职能转变,探索创新经济管理模式。下一步要研究扩大自贸区试点,具备条件的地方可以纳入试点范围。

  对外投资蓬勃发展,境外经济技术合作规模和区域迅速扩大,是我国新一轮开放型经济发展的显著特征。现在的问题是,我国对外投资管理体制不适应对外投资加快发展的新形势,在投资审批、外汇管理等方面存在诸多制约。要大幅下放对外投资审批权限,建立以备案制为主的境外投资管理体制,确立企业和个人对外投资主体地位,实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。这样做,有利于加快“走出去”步伐,带动我国的产品、技术、标准、服务出口,也有利于促进国内产业升级和国际收支平衡。我们不仅要让中国产品、中国制造走向世界,更要让中国装备、中国创造走向世界、誉满全球。当然,“走出去”不能自相残杀、打乱仗,要加强协调、规范秩序、形成合力。

  第二,扩大内陆和沿边开放。过去,我国对外开放主要是在沿海地区,内陆和沿边地区对外开放相对滞后。今后扩大开放的最大潜力和回旋余地在中西部地区。要抓紧制定丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路的相关规划和具体方案,重点推进与周边国家基础设施互联互通,打造孟中印缅、中巴经济走廊,沿线各地要找准定位、密切配合。要大力推动内陆与沿海沿边通关协作,把“关检合作”改革试点扩大到全国,加快提升中西部地区通关效率。

  第三,坚持多边和自贸区两个轮子一起转。现在世贸组织成员涵盖我国98%以上的对外贸易。多边贸易体系是我国巩固贸易大国地位的“压舱石”。自贸区代表更大范围、更宽领域、更高层次的开放,是我国走向贸易强国的“推进器”。我们要积极参与高标准自贸区建设,推进中美、中欧投资协定谈判,加快与韩国、澳大利亚、海湾合作委员会等自贸区谈判进程,实现与世界各国互利共赢。

  八、注重依靠改革推进结构调整

  我国已进入只有调整经济结构、转变发展方式才能持续发展的关键时期。推进结构调整,必须也只能依靠改革,从一定意义上说本身也是改革。我国经济结构不合理问题,症结在于不合理的体制机制导致的资源配置扭曲和僵化。调整经济结构,要从实施结构改革入手,改变不合理的体制机制,让市场在资源配置中起决定性作用,才能釜底抽薪,真正收到成效。否则再用老办法,主要运用行政手段,结果只能是调不动、调得慢、调不好,甚至出现反复,这已经为实践所证明。当前和今后一个时期,推进结构调整,要着力在推进市场化改革上下功夫,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,创新体制机制,加强政策引导,推动发展从粗放型向集约型转变,从国际产业分工中低端向中高端提升,从城乡区域不平衡向均衡协调迈进,实现更有效率、更加公平、更可持续的发展。要在结构调整的各个领域、各个环节,推出有针对性的改革举措和差别化促进政策,使结构调整更多依靠改革创新来驱动。

  第一,构建扩大内需长效机制。我们要实现持续发展,最大的潜力在内需。要坚持把扩大内需作为经济发展的主要引擎,这也是重大的结构调整。要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用,不断增强内需的拉动力。要把促进消费特别是居民消费作为扩大内需的着力点,既要深化收入分配制度改革、多措并举促进城乡居民收入增长、解决没钱花的问题,也要完善社会保障制度、解决有钱不敢花的问题,还要改善消费环境、培育新的消费增长点,解决有钱不愿花、没处花的问题,释放有效需求。要大力促进服务消费发展,鼓励社会力量办医办学办养老等,提供多样化的产品和服务。要推进国内贸易流通体制改革,清除抑制消费的各种不合理规章制度,整顿和规范市场秩序、严厉打击制售假冒伪劣商品行为,建设法制化的营商环境。要支持发展网络销售等新业态,这方面潜力巨大。同时,要继续创新投融资体制机制,推动投资主体多元化,加快实行统一的市场准入制度,进一步释放民间投资潜力,促进固定资产合理增长。

  第二,统筹推进城乡一体化改革。城乡二元结构是不合理经济结构的突出表现和重要根源。改变城乡二元结构,必须建立城乡一体化发展体制机制。为此,要进一步放活农民,放手让农民去闯市场,形成农业现代化和新型城镇化相辅相成的局面。在推进现代农业制度建设方面,主要是坚持和完善农村基本经营制度,加快实施承包地确权登记颁证,鼓励土地经营权流转,发展适度规模经营;完善农产品价格形成机制,启动大豆、棉花目标价格补贴试点;完善农业补贴等政策,促进农业集约化和可持续发展。在推进新型城镇化体制机制建设方面,主要是加快户籍制度改革,出台差别化落户政策;实施流动人口居住证制度,建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制;围绕农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续城镇化的投融资机制等,组织开展新型城镇化改革试点。

  第三,探索建立区域均衡发展机制。解决区域发展不平衡问题,既是结构调整的重大任务,也是激发巨大发展潜力的重要途径,关键要建立有效的促进机制。要在实施好西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先这一区域发展战略部署的基础上,谋划区域发展大棋局,由东向西、由沿海向内地,依托大江大河和陆路交通干线,培育新的区域经济支撑带,形成新的增长极,构建我国梯度发展新格局,促进区域均衡、协调发展。要依托长江建设经济增长新支撑带,同时加快其他新支撑带建设的研究规划。推进长三角地区经济一体化,深化泛珠三角区域经济合作,加强环渤海及京津冀地区协同发展。为此,要着力消除市场分割、地区封锁和行政性垄断,依靠市场力量和区域差别化政策引导,促进统一市场形成,开展公平竞争。建立多元的投融资机制,支持发展跨区域大交通、大流通,构建基础设施互联互通新体系。要针对跨区域、次区域和经济新支撑带发展,提高区域差别化政策的精准性,促进区域基本公共服务均等化。

  第四,以创新驱动产业结构优化升级。调整产业结构,原动力在创新。要依靠创新驱动,辅之以差别化产业政策引导,促进产业有进有退,由全球价值链中低端向中高端跃升。坚持通过市场竞争实现优胜劣汰,鼓励企业兼并重组,强化环保、安全、能耗、用地等标准,清理各种优惠政策,促进落后、过剩产能退出,严控新上增量。推进企业加快技术改造,促进传统产业升级。建设创新平台,开展区域集聚试点,推动战略性新兴产业发展。服务业是我国产业结构中的“短板”,要依靠改革推动和开放倒逼加快发展,重点是将增值税覆盖至生产和服务的全部环节,推进金融、教育、文化、体育、医疗、养老等服务业领域有序开放,放宽外资准入限制。科技进步对产业发展和结构调整的支撑和引领作用日益凸显,要建立有效机制,强化企业在技术创新中的主体地位,调动科研人员积极性,使科技与产业紧密结合。坚持以不断深化改革,推动转方式调结构,促进中国经济提质增效升级。

  推进经济体制改革,意义重大,任务艰巨。我们要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,锐意进取,攻坚克难,努力做好深化经济体制改革的各项工作,促进经济社会持续健康发展,为全面建成小康社会、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗!

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