随着我国城市建设快速发展，许多城市兴建了城市新区、新城、卫星城等，在拓展城市空间、带动城市产业结构调整、促进地方经济增长方面发挥了重要作用。但同时，也出现新城建设盲目过量开发、功能闲置停滞等现象，一些新城甚至沦为“空城”，造成土地、建设资源的巨大浪费，甚至成为经济增长的“拖后腿”项目，阻碍了我国城镇化建设的健康发展。如何让这些“问题新城”重新“活”起来、“火”起来，实现再利用，成为经济社会发展中的一项重要课题。解决这些问题，一个重要路径是，通过城市功能转移，让新建城区承接和发展老城的部分功能，实现其再利用。

　　城市功能转移是解决“新城问题”的新途径

　　“新城问题”在世界各国的城镇化发展过程中都出现过。在历史上，建设新城或新区通常以人口迁徙、行业迁移的方式进行。今天，这种简单搬迁模式已经不适应全球化背景下世界城市发展规律的变化，特别是我国城市发展规模加大、速度加快，加之在城镇化、工业化、信息化过程中出现的人口、教育、医疗等一系列经济政治文化社会和生态方面的新情况，造成我国新建城区发展问题比以往甚至比国外更为复杂。

　　从单纯迁徙上升为功能的合理转移，改变简单化的发展模式，一方面能够盘活不良资产，通过重新配置资源，重构城市功能结构，提供新的供给侧方案，拉动需求侧，恢复这些新城的活力，解决历史遗留问题并谋求新的发展。另一方面，对于闲置的新城区进行再利用，使其产生新的价值，重新发挥带动作用，对于缓解老城区原有功能压力，让转移的功能成为经济新常态下城市经济社会发展的推动力，也具有积极意义。

　　合理设计并有效实施城市功能转移至关重要

　　这些年各地大量新城建设出现问题，有的是因为功能转移的理论支撑缺乏、规划设计不清晰，有的则是由于实践操作不当。因此，合理设计并有效实施城市功能转移，对于有问题的新城成功复活和再度发展至关重要。

　　确立好功能转移的思路，这是实施功能转移的决定因素。一般而言，城市功能分为经济功能与社会功能两类，经济功能包括生产、金融、贸易、物流、信息等方面，是城市发展的动力；社会功能包括居住、交通、教育、医疗、文化、就业和社会保障等方面，是维持城市发展的基础。在城市功能的众多子功能当中，与城市功能转移相关的大致包括六个功能块，即经济功能、教育功能、文化功能、科技功能、行政功能、生活功能。这六个方面之间有很强的关联性，其发展质量和相互作用直接关系到城市功能转移的成败。

　　在确立向新城转移城市功能时，可以有三种思路：一是剥离转移。把一些城市过载或不适应在老城区实施的功能转移到新城区，以解决城市功能过多、城市承载能力有限等问题，既缓解原有城市功能压力，又增加在新空间下再度发展的可能。这种思路，比较适合较大城市、特大城市的新城区发展。这类城市在全国或区域具有非常强势的辐射作用，每项城市功能都具有实力，到另一个地方仍能落地生根。这种情形下，剥离过载功能无疑是较好的选择。二是延伸转移。把原有城市的一些优势功能向新城区延伸推进。这些功能具有很强的吸附能力，能够聚集大量的人力、资金和各种影响力资源，并且具有较大发展空间、发展潜力，可以说是城市的吸引力凝聚力支撑力所在。而新建设的城区，往往有其自身的优势，比如环境及硬件设施。将优势功能转移到更好环境，既保持原有优势，又扩展新优势，能够形成持续发展的“马太效应”。比如有的城市把经济功能优先延伸到新城区继续发展，有的还将大中小学的优质教育资源延伸到新城区，建设名校的分校区，在进一步扩大母校发展空间的同时，带动新城对相关人员及产业的凝聚，逐渐提高人们对新城的认同感。三是生成新业态。突出发展老城区比较弱化或已明显受到发展空间限制的功能，以期产生新的经济社会增长极。比如，有的城市在新城区发展文化产业功能，从工业生产区转向文化创意区。

　　在新城承接功能转移过程中，无论是理论层面上的战略规划，还是实践层面上的具体措施，都必须加强系统性、关联性、协调性，从而以更科学化、精准化、精细化的方式完成。

　　规划突出系统性。应当结合自身实际选择一些功能块作为优先转移和发展的龙头，其他功能块依次排好优先顺序，形成接续态势。规划设计不能贪大求全、急于求成。对一般城市而言，由于综合功能不具备强大的辐射力，可以考虑将某个影响力大的优势功能块先转移出去，带动新城逐步发展起来。否则，忽略特色优势，仅仅为某个特定目标比如房地产销售等，即使房子卖出去了，也缺少其他支撑，造成后续乏力，重蹈“空城”覆辙。应当立足于稳扎稳打，把优先转移的功能发展好，聚集相关项目、行业、人员。在站稳脚跟、夯实基础的前提下，再适度跟进、有步骤地转入其他功能，完善城市整体功能建设。

　　实施突出关联性。选择从那些与优先转移的功能块关联度最大的功能块做起，作为接续发展的下一个，一个拉动一个，形成清晰的发展路径，避免跳跃式、盲目性和随意性，比如企业发展势必需要金融服务支撑，金融发展需要信息服务、政府办事机构，以及相关地产、交通、餐饮、物流、娱乐等项目，应逐步跟进和聚集起来，延伸产业链。尤其应加强综合配套，避免孤军深入，出现仅发展主功能、主项目，而配套硬件设施、软件管理跟不上的现象。

　　发展突出协调性。新城的功能转移需要注重与主城、老城的发展相协调，注重与周边其他城市的发展相协调，注重与周边农村地区的发展相协调，实现互相促进乃至多赢，从而有利于城镇化、信息化、工业化发展，有利于新农村建设，而不会出现功能割裂甚至互相掣肘，既阻碍新城再发展，也对老城区产生影响。还要妥善处理好“新城问题”的不良资产，避免造成新的浪费。

　　城市功能承接和再利用中需注意的问题

　　新城是经济社会发展到一定阶段的产物，其城市功能转移和再利用，既是重要的社会治理问题，更是一个关系国计民生的重大顶层设计，涉及城市建设、行业发展、人民利益以及党和政府的形象。尤其值得注意的是，由于新城曾经在发展过程中出现这样或那样的问题，若要再度腾飞，既涉及自身战略调整，也涉及历史遗留问题的处理，可以说背负双重压力。这就更应当以科学、务实、审慎的态度进行决策和实施，用新的发展思路使其走出尴尬困境。

　　注重因地制宜突出自身特色。新城功能转移和再利用的前提，是基于特色优势或急需发展需要，目标是有利于已有优势保持、特色发挥，才能让发展处于良性可控的轨道。我国城市规模不一、各具特点，自然条件、经济条件、文化条件有很大差异，城市影响力、城市优势也各不相同。城市功能转移和新城建设不能盲目跟风效仿，更不能一个模子刻下来。这里，战略定位和规划是关键环节，既要符合功能转移的普遍规律，符合城市发展的周期性规律，又必须根据自身情况来论证和决策。

　　注重以市场调节为基础。在转移过程中应当改变单纯靠行政命令和财政投入的方式，发挥市场机制的决定作用，以产业为支撑，发展当地优势产业。推动功能转移的落地，实现产业发展、人口聚集和社会环境的营造，推动良性发展，从而形成治理的长效保障和发展的长效机制，不光能解决眼前的“新城问题”，也为所有新城区发展乃至城镇化建设夯实坚实基础。

　　注重深化政府职能改革。地方政府是新城建设健康发展的规划者和领导者。应当立足社会治理体系和治理能力现代化的要求，全面深化改革，推动政府职能转型，以适应新的经济政治社会发展趋势，适应新城区建设的特殊性。除一般性的资金投入和设施建设等“硬杠杆”外，还应侧重“软杠杆”“软环境”的建设。针对承接和发展相关城市功能，构建金融政策、贸易政策、税收政策、户籍政策、社保政策、人才政策、住房政策、医疗政策、教育政策等政策支持体系。当然，发展新城、转移功能还是要以人民的根本利益为先，以群众需要为出发点，得到全社会的支持，只有这样，才能获得长远健康发展。（作者单位：北京市社会科学院）