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　　当地时间2017年12月18日，特朗普政府发布首份《国家安全战略》报告，这份报告提出了“保护国土安全”“促进美国繁荣”“以实力维持和平”“提升美国影响”等美国国家安全战略的四大支柱，分析了美国所面临的国际环境，阐述了美国国际战略的指导原则，提出了应对挑战的优先选项。它体现了特朗普强调的“美国第一”理念，凸显了特朗普政府美国利益至上的执政原则，同时以“冷战思维”审视大国战略竞争对美国利益以及国际秩序带来的影响。这份报告对中国作出了新的战略定位，是观察和研判未来美国政府对华政策走向最重要的战略性文件，值得深入分析与高度重视。

美国对中国战略定位极为负面

　　自1987年以来，美国政府已发布16份《国家安全战略》报告。与之前此类报告相比，本次报告对中国的战略定位最为负面。里根政府时期，缘于应对共同安全威胁的需要，中美之间实际上形成了“准同盟”关系，因而对中国的战略定位非常积极，称“美国寻求与中国发展紧密、友好、合作的关系”“一个强大、安全与现代化的中国符合我们利益”。老布什政府时期正值冷战终结之际，美国对华战略借重有所降低，对中国的战略定位也处于观察、调整当中，认为“如苏联一样，中国构成了一个复杂挑战”，但“与中国协商与联系是美国政策的中心特点”，同时表示将“密切关注中国在世界舞台的兴起，支持、遏制或平衡中国兴起以保卫美国利益的需要”。克林顿政府共发布7份《国家安全战略》报告，总的趋势是对中国认知越来越积极，从“发展与中国更广泛的接触”到“一个政治稳定、经济开放与安全的中国兴起符合美国的利益”再到“构建一个建设性美中战略伙伴关系”，层层递进。进入新世纪以来，美国对中国的战略定位又进一步发展，从小布什政府“负责任的利益攸关方”到奥巴马政府“我们欢迎中国与美国和国际社会一道在推进经济复兴，应对气候变化以及防扩散等优先事务中发挥负责任的领导作用”。无论是小布什政府还是奥巴马政府，其对华战略定位的总基调是共同的，即美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国崛起。当然，其间也提到中美之间存在着矛盾与分歧，但均表示这并不妨碍合作，如小布什政府强调，“我们将努力减少存在的分歧，不允许分歧妨碍我们双方赞成的合作。”奥巴马政府认为，“虽然会有竞争，但是我们认为不一定发生对抗。”

　　然而，特朗普政府则明确将中国定位为“竞争者”“挑战者”“对手”。尽管“报告”也提及美国寻求与中国继续合作，但仅是只言片语，显然并非重点。不仅如此，特朗普政府还认为中美之间的竞争是全面的、战略性的。“报告”不仅将中国塑造成美国经济利益的竞争者，“中国等竞争者每年窃取美国知识产权价值数千亿美元”，而且还将中国描绘成与美国争夺全球与地区影响力的竞争者，并将这种竞争上升到秩序之争。例如，“报告”认为：“中国和俄罗斯开始重新主张他们的地区和全球影响力……他们正在争夺我们的地缘政治优势并尝试对国际秩序进行有利于他们的变革。”在印太区域，中美的这种战略竞争更为明显。“报告”指出：“中国寻求在印太区域取代美国，扩展其国家驱动经济模式的范围，并以有利于中国的方式重构该地区秩序。”甚至，特朗普政府还把这种竞争上升到意识形态层面，宣称“一种自由的和专制的世界秩序愿景的地缘政治竞争正在印太区域展开”。

美国对中国战略认知负面的原因

　　美国之所以会出现对华战略认知急剧负面化的现象，可能包括以下三个方面的原因：一是特朗普的国际战略观使然。概而言之，其国际战略观可以概括为两点：“让美国再次伟大”与“美国第一”。特朗普在发布“报告”时的演讲中表示：“我们现在的每一个决定和每一次行动都把美国放在首位。我们正在重建国家，重建信心，重建美国在世界上的地位。”在其看来，他接手的美国不再是一个伟大国家，世界其他大国也不再尊重美国。作为一位坚定的现实主义者，特朗普对于政治制度、价值观念、发展道路迥异而又生机勃勃、潜力无限的中国抱有一种几乎是天然的担忧、疑忌，甚至是一定程度的敌意。特朗普政府之所以一开始没有将中国界定为对手，一个重要原因是美国在诸多国际和地区安全问题上需要中国的支持，尤以朝核问题为要。因此，特朗普政府本着“建设性与结果导向”的原则来发展对华关系。6月6日，美国新政府发布的首份带有明确政策指向性的《2017年涉华军事与安全发展报告》中指出：“寻求与中国发展一种建设性与结果导向型关系是美国亚太战略的一个重要部分。”

　　然而，经过近一年时间的双边互动，特朗普政府发现中国并没有在朝核问题上实现美国的预期目标，从而对中国逐渐失去耐心。可以说，特朗普政府对华外交是基于实际利益基础上的“交易型”外交，中美关系的发展状态以及美国对中国的战略定位，皆由美国在与中国互动中是否实现了其主要战略目标来确定。此外，中美两国贸易关系严重失衡的现实、中国经济社会全面快速发展并由此而迸发出的自信等这些现实，令美国战略界甚为担忧。特朗普强调“美国第一”，这不仅反映出他将奉行美国利益优先的执政原则，而且也反映出其战略目标，即确保美国的全球首要地位不受挑战。因此，美国不能接受被中国超越的任何可能性，哪怕仅仅是一种趋势，更何况这种趋势正日益变得不可阻挡。因而，这份打着“美国第一”旗号的战略报告将中国界定为“竞争者”也就不足为奇了。

　　二是特朗普执政团队具有浓烈的民粹主义倾向与“鹰派”色彩。特朗普政府执政团队有三个主要特点，（1）内阁成员富豪多，被称为“富豪俱乐部”；（2）决策团队军人多，被外界评价为“军人政府”；（3）多位阁僚具有民粹主义倾向，以至于有“民粹主义大本营”之称。可以说，特朗普政府实现了将资本、权力以及偏执思想三者融为一体，其结果便是咄咄逼人的进攻性外交政策。这个团队起草的国家安全战略报告从权力政治这一现实主义立场来观察世界，其结果必然是敌我对立的二元观与零和博弈的竞争观。

　　三是为满足国内政治的需要。目前，特朗普政府面临的一个重大挑战就是民意支持度极低。美国主要民调机构调查数据结果显示，自就职以来，特朗普执政满意度未能超过半数，甚至长期在40%以下。对于特朗普总统而言，这是不可接受但不得不面对的现实。为了提振士气，鼓舞人心，特朗普政府必须要渲染一种美国处于危机与挑战之中的场景，这样才能激起民众的爱国热情，“团结在总统周围”的核心效应也因此而产生，这不仅可以满足特朗普个人的心理需求，而且还可以为2018年的中期选举聚集人气。特朗普在“报告”发布当天的讲话中便指出：“根据这一战略，我们呼吁美国再次大觉醒、重燃自信，让爱国主义重生以及让繁荣与骄傲重现。”在所有大国当中，能够激起美国人危机感的也只有中俄两个了：俄罗斯对美国构成当前挑战，而中国则对美国形成长远威胁。

辩证认知特朗普政府对华战略定位

　　对于特朗普政府对中国极为负面的战略定位，我们既需要重视，但也无须反应过度。之所以要重视，是因为该报告的战略重要性，它反映了美国政策制定者在对华关系中的一种主导性意见。尽管“报告”并没有具体的对华政策表述，但若依据这种主导性意见来制定与推进美国的中国政策，两国关系的发展将受到严峻考验。需要指出的是，这种可能性还是存在的。尽管任职时间不长，但特朗普政府的一个执政特点就是颇为高效地兑现其竞选诺言，无论成功与否。据《华盛顿邮报》统计，特朗普在2016年10月份葛底斯堡的“百日计划”中作出了60余项承诺，截止到2017年12月18日，特朗普已经成功兑现了6项，15项失败，4项妥协。奥巴马政府在8年执政期间，兑现了11项，17项败北，18项达成妥协。从这个角度来说，我们不仅要重视特朗普做了什么，也要关注他说了什么。

　　当然，过度反应也完全没有必要。这主要是基于以下几点判断：一是美国国家安全战略报告是行政团队为了完成“作业”而做的常规性事务，主要反映行政部门的意见。“美国国家安全战略往往被理解为被批准的行动计划，但并非如此：它仅反映行政当局在当前历史时刻的观点”。美国是一个三权分立的国家，在外交方面国会也有较大发言权，而在具体外交政策制定时则需要考虑到包括利益集团在内的诸多因素，非行政部门一厢情愿就能实现。换言之，这份报告仅是行政部门的一家之言，不一定反映出美国战略界的共识，而将部门意见转化为具体政策则是一个更为复杂的过程。

　　二是特朗普政府政策具有波动性大、稳定性差的特点。特朗普政府执政时间不到一年，执政团队也不健全，再加上特朗普总统、蒂勒森国务卿等此前并无执政经验，在此背景下便发布国家安全战略报告，未免会显得过于仓促而缺乏深思熟虑。英国《卫报》发表社论指出，这并非一份真正的战略，不会保障美国的安全，也不太可能得到落实。美国《野兽日报》（The Daily Beast）指出，“认为特朗普政府将坚持一种连贯性的战略，那是一种狂想”。另外，特朗普政府交易型外交特点也使得其政策反复性在所难免。关于这一点，美国的盟友日本也有相同认知。近日，笔者在与日本驻华使馆政务公使的座谈中问到如何看待特朗普政府国家安全战略报告对中国的身份界定时，他回答道，特朗普政府的外交政策是不断变化的，并且其政策言论与政策实践往往是脱节的。从这个角度来说，特朗普政府对华战略认知并不是固定的，有向好转变的可能。

　　三是中国在中美关系发展中主动性、引领性作用明显增强。在20世纪90年代的中美关系中，两国地位的不对称性、不对等性表现明显，美国在议程设置、发展方向、优先事项等方面发挥主导性作用，并动辄将经贸议题与人权议题挂钩，以此为手段对华施压。21世纪后，中国在中美关系发展中的作用与地位不断提升，近年来更是提出了构建中美新型大国关系的发展愿景，在议题设置方面发挥了主动引领作用。可以说，中美关系的未来已不再是美国一家主导，更不由某一届美国政府的政策好恶来决定，而是由中美两国的利益取向与战略需要决定。在这个挑战与威胁丛生、各国命运休戚与共的时代，中美理应从相互尊重、互惠互利、聚焦合作、管控分歧的原则出发，积极而富有建设性地推进双边关系不断向前发展。唯有这样，才符合两国的根本利益与国际社会的共同期待。