放权无法根本解决特大镇发展自主权问题

　　随着特大镇的发展，传统的乡镇管理体制已远远不能适应经济社会发展的需要，中央有关部门也启动了对特大镇的改革，比如1995年开始由当时的国家体改委牵头11部委，共同实施了小城镇综合配套改革试点；进入到新世纪以来，国家发改委、中编办等部门分别牵头了发展改革试点、经济发达镇扩权试点等改革探索。以往的改革试点主要集中在对特大镇进行扩权让利，希望能够在不突破小城镇行政等级的前提下，赋予特大镇相应经济社会管理权限，以解决发展权力不足等问题。2014年颁布的《国家新型城镇化发展规划》延续了这种思路，提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

　　客观来讲，放权让利的改革对特大镇发展有一定的推动作用，但是下一步改革的难度越来越大。在改革难度加大的背景下，一些地方也进行了一些积极探索，比如浙江省提出了小城市培育试点，明确提出特大镇发展向城市的转化，通过小城市培育，理顺上下级关系，探索低成本推进中小城市发展的新路。

　　龙港镇是特大镇放权改革的一个标本，既经历了中央部委的改革，也有浙江省各级政府推动的改革探索实验，龙港的经验对全国具有一定借鉴意义。自1984年建镇以来，龙港前后共经历了5次大的改革，分别是：1984年农民自费造城的改革探索，1992年温州城乡一体化试验，1995年全国小城镇综合改革试点，2009年温州市“强镇扩权”改革试点和2011年浙江省“小城市培育”试点，“强镇扩权”和“小城市培育”时间相隔较近，内容也基本相似。看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。检索这5次放权改革，主要有以下几个特点：

　　1.从全面放权到部分放权，放权力度逐渐减弱。建镇之初，龙港镇向县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，也就是所谓的“八颗大印”捆在一起盖章，龙港也获得了极大的发展自主权，但是到1990年前后这些权力基本被收回。这次放权改革的效果还是显著的，龙港工业产值占全县的比重从1984年的1.4%，到1990年已经提高到28%，改革推动了龙港的快速发展。到1992年第二次改革时，龙港所享受的县级政府管理权限减少到县计委、经委和土地规划局等三个部门。

　　1995年的小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限。放权部门在增多，但已不再是全面放权，仅获得部分县级管理权限。而且随着试点到期，2000年前后大多权力被收回。2009年进行的“强镇扩权”改革，是按照权力分项申请下放，镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项。对比镇政府申请权力和实际下放权力清单，可以发现关系收益和自主发展的权力下放较少，比如镇政府向财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但仅下放2项。

　　放权的反复对龙港发展的影响是显著的。1995年，龙港镇人口占全县人口的12%，但是工业总产值占比已达34.1%，经过一轮小城镇综合配套改革，到2000年龙港工业产值占全县的比重已提高到47.76%，提高了近14个百分点。但是2000年权力被县里部门重新收回以后，龙港的发展速度明显下降，2003年龙港工业产值占苍南县的比重降到了44.24%，下降了3个多百分点。

　　2.从直接放权到间接放权，条块间协调难度依旧。建镇之初，苍南县将县级管理权限直接下放给镇政府，县里只需备案。1992年权力下放出现了新的形式，县计委和经委的审批权交由镇政府行使，而土地规划部门则在龙港建立了分局，由分局行使县局权力，县政府和县职能部门“见章盖章”，不再重复审核。权力下放给分局的方式确实是一个创新，但是分局的人事权不在镇政府，镇政府和分局是兄弟关系，不是上下级关系，存在协调问题。事实上把权力下放给部门，只不过是县级部门在龙港镇的延伸而已，难以从根本上理顺条块关系。目前的权力下放的趋势是将权力放给分局，而不是下放给镇政府，这使得县级部门在龙港设分局数量不断增多。2009年扩权改革时，县级部门在龙港设立分局总量已达12个，在下放的49项权力中，下放给镇政府的仅7项。

　　分局设立的初衷，是给予龙港镇政府更大的发展自主权，是为了让龙港镇居民办事更方便。分局放权充分确实能够达到这个效果。但当管理权限上收以后，分局就成了办事的一道新关卡，各种事项必须先到分局审核一道，然后再跑到县里去办理，而以前直接到县里办理就可以了。曙光印业董事长朱诗力抱怨说，之前跑一趟县里可以直接办好的事情，现在镇里跑一趟，还要再去县里跑一趟，没有一天时间办不了一件事。

　　3.利益关系趋于固化，放权难度逐步增大。权力下放在反复，权力运行障碍在增多，也说明权力下放难度增大。

　　一是县镇间利益关系固化，调整难度加大。以土地出让收入为例，最初龙港的所有土地收入都归镇里所有。1996年，扣除上缴有关税费后的土地出让金，镇财政留93%，1996年土地出让收入为38万元。到2000年，土地出让收入突破1亿元，镇财政留成比例被压缩到70.2%。经过两轮改革后，到2013年，龙港镇的土地出让留成比例降为69%，但是留成镇级的土地出让收入高达8.75亿元。在税收分成方面，1996年城市维护税、教育附加费除上缴省市的部分外，均全部留成镇财政；但2008年后，龙港镇只能按当年实际收入的65%和10%进行分成，其余部分要上缴县政府，由县政府统筹使用。

　　二是放权受到部门法规的客观限制。90年代后期以来，随着我国法律制度的不断健全，根据法律法规规定，乡镇一级的分局不具备行政执法主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。据龙港住建分局局长介绍，现在仅涉及住建部门的法律就有4部，还有20部法规、几十个部门规章。为了维持权力在运行过程中不出问题，遵守这些部门法规也是客观合理的，这也是权力屡屡被收回的理由。

　　几轮扩权改革反复的原因是综合性的，其中牵涉到县镇之间利益分配、公平与效率的轻重权衡、区域平衡与个体发展的内在博弈等多方面问题，在这个过程中，没有对错，只有立场与角度的不同。但是放权确实增加了发展的自主权，对发展起到了推动作用。从几轮放权改革可以看出，简单的放权难以通过制度稳固下来，造成了一种不稳定体制，是不完全的改革，亟待进一步深化。随着法律和部门法规的完善，放权遇到的制度障碍在增多，县镇之间利益关系固化加深，放权难度增大，放权也在不断反复中出现倒退。龙港的经验表明，通过放权难以从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题，亟须通过制度将放权固化下来。

　　特大镇可以做到“小政府提供大服务”

　　龙港镇的改革经验表明，要激发类似龙港这样的特大镇发展活力，必须给予其更大的发展自主权，通过根本性制度变革，赋予其稳定的权力，而不是仅仅局限于不断反复的放权让利改革，“撤镇设市”是一条根本之路。

　　一直以来，很多人担心撤镇设市后人员和机构的膨胀问题。龙港的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级机构设置和人员完全可以把地方管理好、服务好，小政府可以做到大服务。为了能够管理和服务好当地居民，龙港镇政府在机构设置和管理人员方面进行了很好的探索，通过镇级管理机构和人员，龙港管理和服务好了一个事实上的“城市”。

　　1.龙港机构设置：精简和综合。自1992年以来，龙港镇行政机构的设置经历了几次变化，从1992年“六办一委三处”到1996年“一办一委三处五局”，从2000年“五办一委六局”到2007年“七办五中心”，再到目前的“六办六局”。总体上来看，龙港镇政府内设行政机构数量在12个左右。而同等人口规模的县和县级市，行政机构数量一般在50-70个。相比较而言，龙港镇政府机构设置更为精简，机构职能也更加综合。比如组织人事办公室，是将党委组织和政府人事职能合并一起；经济发展管理局是处理与龙港经济发展相关事务，对口上级的发改委、商务、工信等多个部门。

　　为配合行政机构工作，龙港还设立了11个事业单位，事业单位的职能也是综合的。比如在行政执法方面，设立了全额拨款的事业单位龙港城镇管理执法大队，该大队不仅是城管执法队伍，同时还吸纳了住建、国土、工商、环保等部门的72项执法权限，对国土资源、环保、市政工程和公用事业、园林绿化等实行综合执法。这样每个部门就不必再单独建立一套执法队伍，而是可以采取一套执法队伍综合执法模式进行管理，极大地精简了机构。

　　2.龙港人员编制：体制内不足，体制外来补。龙港政府管理人员共分为三类：第一类是行政人员。目前龙港行政编制为238人（实有行政人员221人）。第二类是事业编制人员。目前龙港事业编制为286人（实有事业人员408人），事业编制超编的主要原因在于，2011年龙港合并周边的3个镇后带来事业人员增多。第三类是协管人员。龙港以600多行政事业人员来应对近50万人的管理，困难重重，特别是治安、交通与居民切身生活有关的公共管理人员严重不足，为此政府通过协管人员补充管理人员的不足。目前龙港镇共聘用了621名协管人员，主要分布在公安、交通、消防、安监等领域，其中仅公安部门就有220人，交警有78人，两者之和接近龙港协管人员总量的一半。

　　行政事业人员的总量要受到编制数量的限制，人员相对固定，而协管人员的数量就没有限制，镇政府可以根据工作实际需要，通过劳务市场进行招聘，人员流动性相对较大。行政事业人员的经费有国家财政保障，而协管人员的经费则来自于镇政府财政。虽然龙港协管人员的数量已经超过了行政事业人员总量，但与同等人口规模的县级单位相比，龙港镇政府的管理人员显得尤为高效。一般30万人左右的县级单位，仅行政人员就在1500-2500人，同时还有几倍于行政人员的事业单位人员，而龙港目前所有管理人员合计只有1250人。

　　协管人员的大量使用，客观上也存在一些问题，但与周边地区相比，龙港的公共服务水平总体并不低。以社会治安为例，龙港人口占苍南县人口的35.4%，刑事治安案件报案数占全县40%左右，与人口比重差异不大。从经济发展来看，龙港的GDP和财政收入继续保持快速增长态势，近3年年均增长分别达到13.5%和15.1%，快于全县总体发展速度。龙港的镇级政府机构设置较好地提供了相应公共服务，体制外的协管人员有效地补充了体制内人员的不足。

　　关于特大镇发展改革的政策建议

　　龙港现行的政府管理模式为“撤镇设市”改革提供了宝贵的经验。龙港镇的经验表明，当前需要及时启动特大镇撤镇设市工作，从制度上赋予特大镇县级管理权限，一揽子解决特大镇发展中的制度障碍，激发特大镇发展活力；在政府机构和人员编制方面，可以维持现有镇级管理模式不变，以防止设市后机构和人员的膨胀，降低设市后运行的行政成本。针对龙港镇这样的特大镇，我们建议：

　　1.及早开展“撤镇设市”工作。对镇区常住人口达到10万的特大镇可设县级市，达到5万的镇探索在县下设市模式。中央政府对设市进行宏观管理与指导，因地制宜制定设市标准和程序。对县下设市的审批权可下放给省级人民政府，相关指标实行计划单列管理，直接下达。

　　2.科学设置新设市的管理机构。撤镇设市后，政府可参照原镇级政府管理模式，打破“上下对口”格局，继续实施综合管理模式。县下设市可以不设“四套班子”。根据常住人口规模和经济社会发展需要，新设市可以自行调整机构设置和人员配置。

　　3.控制新设市人员编制。新设市所在行政区域内原则上不增加公务员和事业单位人员编制，新设市增加人员编制可在原县域内进行调剂。在完善功能确保公共服务的基础上，按精简高效的原则，继续发挥自聘、协管人员在城市管理和服务中的作用。

　　4.合理划分各级城镇事权。对于县下设市模式，要在经济社会管理方面赋予新设市县级管理权限，使其经济社会管理权限与常住人口规模和经济总量相适应。在人事管理、行政隶属关系等方面，县辖市可以仍然归县政府管理。

　　5.加强研究，开展试点探索。可允许地方在设市方面进行试点探索，研究设市中其他相关问题。特别是对县下设市模式的研究和试点还要进一步深入，毕竟以往没有县辖市的政策储备。有关部门应积极配合，制定出综合配套的解决方案。有些涉及现行法律和法规的调整，应稳步探索和逐步推进。

　　（调研组成员：范毅、邱爱军、徐勤贤、李可；执笔人：范毅）